會計監督的主體是經過授權的會計機構和會計人員。由于監督權力是企業管理的各項權力中的一項權力,企業領導人作為授權人,在法律允許的范圍內,為本單位的利益,授予會計機構和會計人員監督權力后,會計機構和會計人員在會計管理過程中,貫徹企業領導的意圖。其監督對象是企業的經濟活動過程及其所引起的資金運動,因此會計監督的內容覆蓋企業經濟活動的整個過程。會計監督根據各種合法制度,來確保各項經濟活動的合規性、合理性以及保障會計信息的相關性、可靠性和可比性,以達到提高企業價值最大化。會計監督是從事前、事中、事后三個方面對企業的資金運動和經營管理進行全過程、全方位的監督,而這三個方面的監督必須相互協調,形成一套嚴密的監督體系。
一、我國目前會計監督存在問題的分析
1.會計監督法律約束機制不健全。一是目前會計監督法律約束機制不全,使得會計不能有效的行使其監督職能,導致企業會計監督不力。二是法制建設滯后,許多經濟活動沒有相應的制度規范,有些急需的法律遲遲不能出臺,一些已經出臺的法律、法規與現實要求有很大的距離,對一些違法和違規事件很難定性;三是對法律法規的宣傳和執行力度不足,在很大程度上使法律法規所應具有的威懾力打了折扣。
隨著經濟體制改革的不斷深人,企業的經營機制、經營方式也在不斷更新。在整個經濟工作過程中出現了許多以前沒有的新情況、新問題,而與之配套的機制還未能建立和健全。針對所出現的經濟活動,缺乏相應的監督機制和辦法。就國有企業來說,在企業的所有權尚未分離之前,會計人員兼有雙重身份,既代表國家利益監督企業的財務收支和經濟業務,同時又是企業管理者,隨著國有企業的兩權分離,會計隸屬于企業,從而對企業的監督權自然就削弱了。有的企業在新的財務制度運行之后,仍用傳統的做法來看待新制度,沒有按新制度的要求建立健全企業內部的管理制度,使得出現“新制度、老觀念、老辦法”,會計管理混亂。再者,在會計監督過程中有些概念很模糊,比如說會計監督、審計監督概念模糊,執法機構職責、權限有待明確。因此隨著我國經濟多元化的發展,如果有針對性的會計制度和核算體系還不健全,也就難以適應復雜多樣的經濟活動。
2.會計外部監督不到位。會計外部監督包括國家會計監督和社會會計監督。國家會計監督主要是通過制定法律法規、執行法律法規和檢查法律法規三個環節來實現的。但是,面對多元經濟,某些法規明顯滯后,國家會計監督相對于管理對象這一數量龐大的經濟運行獨立體,監督力量顯得薄弱。國家會計監督過程中對違規違紀者的處罰力度不夠嚴厲,犯罪成本低,必然致使監督流于形式,大大弱化了國家財政監督的威懾力。
社會監督不力是導致會計監督弱化的又一關鍵原因。會計師事務所作為一個經濟主體,與委托人之間存在著各種各樣的利益關系,為了自身的生存和發展,為了在同行業競爭中占取優勢,一些會計師事務所會迎合委托人的不合理需求,制造虛假會計信息,發生違法違規行為,擾亂了會計工作秩序。
3.機制不完善、制度不健全,會計監督在許多方面無能為力。隨著經濟體制改革的不斷深入,我國企業的經營管理方式也在不斷變化,經濟工作中出現了許多新情況、新問題,而與之配套的機制還未能建立和健全,對許多新出現的經濟活動缺乏相應的監督機構和監督辦法。
4.企業內部控制不夠健全。企業管理體制不全,內部控制制度失調。我國企業內部管理和控制制度不全,主要體現在有的單位是根本就缺乏內部監督和控制制度,有的單位雖建立了相應的制度,但這些制度形同虛設,沒有得到有效執行,以致會計秩序混亂,徇私舞弊現象經常發生。
在現代企業制度下,為維護企業財產的安全與完整而建立健全內部控制制度是非常必要的。但有些企事業單位規章制度不健全,缺乏各種監督制度,甚至連起碼的內部審計機構或人員也不設置。即使設置內部審計機構,但不落實、不執行、不考核,形同虛設。
一些企業管理者的會計知識甚少,沒有認識到會計本身的規律性及其在企業生產經營過程中的重要性,認為會計就是記賬,任何人都能勝任,未從根本上認識到虛假會計信息對國家經濟良好運行的危害;還有些企業經營者,私心極度膨脹,他們為了追求自身短期利益最大化,指使、授意會計機構、會計人員偽造會計憑證、辦理違法會計事項、做假賬等;對敢于堅持依法進行會計監督的人員,想方設法進行打擊報復,甚至散布流言蜚語,對當事人進行人身攻擊。這些企業管理者法制觀念淡薄,以不知情、不懂會計為由,將造成虛假會計信息的責任一推了之或找個替罪羔羊來推卸或擺脫自己的責任。
5.監督權力受到限制,會計監督軟弱無力。會計人員或會計部門都是企業的組成部分,要服從企業主管的絕對領導,這就迫使會計人員不同程度地為企業的發展和自身的利益考慮,對企業的依附性也會越來越強。他們依法行使其監督職能時,面對的是可以決定自身利益、前途的企業及其行政領導,因此,實踐中的會計監督很難保持其理論上的“剛性”。在國家與企業利益發生沖突時,迫于各種壓力,會計人員可能首先考慮自己所在企業的利益,而當企業與個人利益發生沖突時,也往往是將個人利益放在首位。在實際工作中,面對企業管理當局的違法或違規行為,會計人員如果知情不報,就會違反會計法要負法律責任。但是,如果向有關部門舉報,日后可能受到管理當局的打擊報復,也不會被一些不明真相的人理解,從而把會計人員擺在了一個進退兩難的尷尬境地。多數情況下,會計人員會選擇按領導的意圖“做賬”。
6.企業單位負責人的約束機制不全,阻礙了會計的有效監督。目前,在一些單位中企業管理者為了追求自身短期利益最大化,指使、授權會計機構、會計人員做假賬,偽造會計憑證,辦理違法會計事項,從而使得會計工作受制于管理當局,不能獨立行使其監督職能,破壞了正常的會計工作。
二、解決存在問題的對策
1.要正確認識會計監督的重要地位。《會計法》強調內部會計監督的目的在于:要使違法違紀行為首先遏制在會計工作初始階段;不能將不法行為放縱到發生并鑄成事實后,再寄希望于社會中介機構去審計、財政等執法部門去查辦、社會和政府的監督上。這樣做,將減少大量社會成本。由此證明,會計立法的精髓在于強化會計工作內部自身法律監督,即用權力制約權力。如果不承認會計監督的法律地位這個客觀事實,則無異于否定《會計法》。只有正視會計監督的法律地位,單位負責人才能嚴格自律,遵守會計法,維護會計法,杜絕授意、指使、強令會計人員干其隨心所欲的事;與會計工作相關的責任人員才能時時、處處把《會計法》奉為圭臬;所有會計人員才無后顧之憂,才能說真話,依法辦實事。只有如此,才能確保貫徹實施;才能有利于宏觀經濟決策,維護公有經濟和社會公眾利益,促進廉正建設,做到弊絕風清。
2.加快法律法規建設,進一步完善會計法律體系,為會計監督提供法律保障。充實和完善以《會計法》為龍頭的一整套會計法規體系,抓緊制定和頒布《會計法》實施細則,明確違法處罰的定量、定性標準,加強會計監督的“剛性”;同時,對會計人員職權條例、會計工作規則等會計法規要加以修改完善;建立和完善統一的會計制度和準則,滿足企業多元化經營的需要;明確會計監督、審計監督的職責和權限;加強法律法規的權威性,加大處罰賠償和執行力度,對違規違紀的企業及其連帶責任人予以曝光并給予處罰;充分利用大眾媒體,向全社會大力宣傳財經法規,使絕大多數公眾了解、掌握國家的有關法規,形成遵紀守法的良好氛圍;各單位領導要帶頭執行財經法規和會計制度,做懂法、守法的表率。我國已頒布了新《會計法》,同時還強化一些相關配套法律及相關法規的實施,加快會計法律體系的建設步伐,使會計監真正能夠有法可依。
3.明確會計責任主體,加強單位負責人在會計監督中的責任。在實際工作中,有些單位負責人認為自己是負責人,會計上的事情自己說了算,授意、指使、強令會計機構、會計人員按照他的意愿辦事,出了問題將其一推了之或者找個替罪羔羊,減輕自己的責任,這些都嚴重阻礙了會計監督工作的正常進行。因此明確單位負責人的會計責任主體地位,是保證會計信息真實的關鍵。作為單位負責人,應對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責,應當保證會計機構、會計人員依法履行職責,不得授意、指使、強令會計機構、會計人員違法辦理會計事項,這樣就加強了單位負責人為單位會計行為的責任主體的地位,為會計工作者明確行使會計監督職能提供了保障。再者,為了適應現代企業管理制度的要求,單位負責人作為會計責任主體,還必須要懂管理、懂業務、懂財務、懂會計,熟悉有關經濟法規,對自己負責,對單位負責,對法律負責。
4.強化企業法人治理機構的會計責任。新的《會計法》對會計工作賦予法律責任,明確了法人治理機構的會計責任,增強企業管理當局通過不恰當會計行為侵害所有者權益的風險,不僅會計人員做假要承擔法律責任,而且管理當局授意也將被追訴。新《會計法》有力地約束了會計工作,形成會計活動主體與會計相一致的完整責任主體。消除當前主體權利與行為不一致所導致的責任界定不清,相互之間推諉而影響會計監督難以實現的現象。
5.實行會計委派制。實行會計委派制是現代企業制度下加強所有者監督,維護所有者權益的需要,與現代企業制度并不矛盾。委派制的目的是執行會計監督的會計人員與被監督企業分離,不存在人事及經濟利益關系。只有這樣才能消除會計人員的后顧之憂,才能真正發揮會計的監督作用,以便具有公正性。因此,實行會計委派制、借助企業外部會計專業力量進行財務監督是必要的和可行的。并且政府實行會計委派制消除了會計人員與企業管理當局在經濟利益上的共同關系,再冠以新的會計法確定的法律責任,相信長期困擾的會計信息失真的頑疾將得到徹底根治。
6.加大處罰力度。經營者提供失真的會計信息不僅要承擔聲譽損失成本,還必須承擔物質成本。獲得風險收益是經營者提供失真會計信息的主要目的,使經營者的風險成本大于其風險收益是一種有效防止經營者提供失真會計信息的激勵措施。這就要求加強社會監督力量,提高審計質量,從而增加經營者造假受罰的風險,同時要加大處罰力度,以求降低經營者的預期風險收益。建立對會計違法行為的約束機制。要用法律、行政、市場、經濟等手段,規范約束會計主體的行為,推進財務會計誠信體系建設。建議盡快完善會計法規,明確執法依據,以利于執法機關對違法造假行為的制裁;引入民事賠償制度,明確造假者經濟上的賠償責任,通過訴訟程序迫使造假者退出非法所得,增加違法人員的追假成本。財政部門要在《會計法》賦予的職權范圍內,加大對單位負責人、會計主管人員及直接責任人的查處力度,將處理事與處理人相結合,改變以往對違法違規部門對事不對人,屢查屢犯,屢禁不止的局面。對一些典型的案例在媒體公開曝光,營造會計工作法制氛圍。要逐步建立健全包括企業、負責人、會計人員、注冊會計師、會計師事務所在內的會計信用評價系統,通過制定會計信用評價規則,協調稅務、審計等部門搜集整理會計信用信息,建立會計信用檔案,加強信用軌跡跟蹤,并開設會計信用網站。隨著信用評價體系建設的不斷深入,信用信息的搜集、評價、發布可交由信用中介機構承擔,財政部門著重做好監督工作。可通過報刊、電視、公共網站等媒體進行定期公示,并實行紅、黑榜制度,增加對會計造假者的輿論壓力,促進誠實守信的職業道德建設。
7.強化會計工作的外部監督。強有力的外部監督體制是會計監督的最后一道防線,是任何其他監督形式都無可替代的一種重要的監督形式。
完善國家監督,維護社會主義市場經濟秩序。國家監督是最高層次的監督,應根據經濟發展的需要,及時制定和完善各項會計法規,保證會計監督有法可依,有章可循,為執法部門和注冊會計師事務所提供良好的執法和執業條件;調整財政監督方式,針對監督力量的不足,可以將財政直接監督改為直接監督與間接監督相結合的監督模式;抓大放小,集中重點監督,充分體現其最高層次經濟監督的特點;財政、稅務、審計部門要合理分工,建立責任制,各負其責。
注冊會計師及會計師事務所是會計監督的另一形式,應加強注冊會計師協會的行業自律和他律,真正發揮其“經濟警察”的作用。在市場經濟條件下,實施由中立立場的注冊會計師審計監督,是提高會計監督力度的外部基礎之一,是保證企業會計信息質量的最后一道關口。財政部門應依法強化對注冊會計師行業的指導和監管,加強對會計師事務所出具審計報告的程序和內容的監督;加強對會計師協會自律規章的指導、檢查;要借鑒國際慣例;逐步改革會計師事務所的管理體制,使會計師事務所真正成為合法經營、自主管理、獨立承擔社會與法律責任的社會中介組織;推行標準化執業制度,按照國際注冊會計師執業準則和方法開展業務,提高監督質量,使其對會計的審計監督具有合法性和有效性;提高注冊會計師的職業道德水平及業務水平,減少違規執業造成的會計監督不力;加強對違法、違規的注冊會計師和會計師事務所的處罰力度。
8.充分發揮會計人員的監督職能。通過會計的業務工作把好關口,嚴格審核原始憑證,從中發現是否有貪污、舞弊等違法違紀行為;通過財產物資管理,從中發現賬實是否相符,在賬務處理上有無弄虛作假的問題;會計機構、會計人員通過本單位的財務收支進行會計監督。會計的核算和監督職能的關系是十分密切的,兩者相輔相成。會計核算是執行會計監督的前提,沒有會計核算所提供財務信息,會計監督就沒有客觀依據;如果只有核算而不進行監督,就不能更好地發揮企業會計的應有作用。
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