一、預算外資金的概念及特點
(一)預算外資金的概念
根據1983年頒布的《預算外資金管理試行辦法》，預算外資金是政府部門、單位和社會團體為履行政府職能和社會管理職能依據國家法律、法規和具有法律效力的規章制度而收取和提存的財政性資金。上述規定明確了預算外資金是一種財政性資金，雖然它不納入預算管理，但其取得是憑借政府的規定，是用于滿足政府履行其職能需要的，所有權是屬于政府，而非部門或單位。1996年，國務院又發布了《關于加強預算外資金管理的決定》，這個被認為真正標志我國對預算外資金的認識已接近社會主義市場經濟體制要求的文件，再次明確了預算外資金是一種財政性資金。而且根據我國市場經濟的發展狀況和國家財政預算的實施情況，進一步明確了預算外資金管理范圍，并將部分預算外資金納入財政預算管理。
(二)預算外資金的特點
1 資金來源廣泛。相對于預算內資金而言，預算外資金的最大特點就是來源廣泛。預算外資金多是以政府及其各級機關的名義征收的費用，征收的項目較多，這些款項多數沒有上繳國庫，而是納入各級地方財政預算外資金管理。
2 資金數額巨大。預算外資金數額巨大，且不斷增加，增長速度超過預算內資金的增長，占財政收入的比重呈上升趨勢。據有關報道，全國各級財政統計內的預算外資金收入大約3000～4000億元，這些收入的大部分來源于政府部門的收費和罰款。
3 資金分配復雜。預算外資金收入的分配。中央所占比重不到10％且逐漸下降；地方所占的比重大且穩步上升，二者數量懸殊。同時，大部分的預算外資金是量大面廣的行政事業單位使用。
二、目前預算外資金管理存在的主要問題
(一)宏觀管理方面的問題
1 部分預算外資金未納入預算管理。預算外資金作為一種財政性資金，應該同其它的政府資金一樣，取之于民，用之于民，受到立法機構的審查和監督，讓公眾了解其使用情況，以確保其使用的公正性。但是，目前預算外資金并未完全納入預算管理體系，不需要通過預算的審批就可以使用，預算外資金所有權和使用權掌握在實際擁有它的各種單位手中，一定程度上造成使用上的隨意性和低效率。
2 財政管理范圍過大，統籌比例偏高。一些地方政府及財政部門擴大預算外資金的管理范圍，把部分并非預算外的資金也納入預算外資金管理。同時，又以政府文件的形式，對預算外資金進行一定比例的統籌，不區分情況，對各個單位都“一刀切”。統籌的比例也偏高，部分單位難以承受，影響執收的積極性。
3 預算外資金收支預決算制度不健全，綜合預算制度難以落實。按照有關規定，財政部門應建立預算外資金預決算管理制度。但是在實際執行過程中，縣鄉兩級基本上都沒有建立起這一制度，市級的預決算制度有的也是流于形式，沒有發揮應有的作用。綜合預算制度難以落實，在經濟欠發達地區尤其突出。這些地區的預算內財力嚴重不足，財政平衡缺乏應有的基礎，財政宏觀調控能力弱。在這種情況下，將預算外與預算內的資金統籌使用，較容易出現預算內吃預算外的現象，導致兩方面的資金需要都得不到保障。
(二)預算外資金管理缺位的具體表現
1 預算外資金收支管理過于粗放。雖然財政部頒布了《預算外資金管理實施辦法》，但是實際執行時，有些單位并沒有收支計劃，財政部門也難以形成規范的匯總預算，只是按基數的增加來粗略地編制下達預算外資金的收支計劃。收入沒有具體的資金項目名稱，收入來源不明；支出沒有明確的定額標準，支出難以控制。粗放的預算外資金管理，給使用單位侵占挪用資金提供了機會。
2 預算外資金收支管理缺乏統一協調。由于財權分散，導致財務分散，與政府調控的資金需求量相比仍有差距。一方面政府想辦些大事苦于沒有資金；另一方面大量資金所有權掌握在部門手里，或閑置不用，或使用不合理。使有限的資金不能用在刀刃上，造成政府直接調控能力弱化和乏力，嚴重制約著經濟結構調整和產業結構優化。
3 監督檢查機制不夠健全。對預算外資金的監督檢查存在重收入輕支出的現象，強調繳存的比例及納入財政專戶管理，不注意支出可能出現的問題。雖然財政在撥付資金時，依據用款單位上報的用款計劃進行核定，但資金撥出后用款單位實際使用情況，監督部門并沒有暢通渠道進行及時了解。這樣的監督管理方式缺乏有效性，無法起到應有作用。
4 資金征繳模式陳舊、程序不科學。雖然近幾年各地積極推行預算外資金“單位開票、銀行代收、財政統管”的征管體制，但由于種種原因，有些地區仍是自存自繳，預算外資金收入過渡戶的存在，使得個別單位截留預算外收入、坐收坐支成為可能。
三、完善預算外資金管理的對策措施
(一)完善立法，將全部與預算外資金管理有關的活動均列人法律法規管轄的范圍
其核心是要保證政府行為有法可依，有章可循，增加其透明度和規范性，便于公眾和立法機關對其進行監督，確保公共財政以滿足公共需要，使其基本出發點的本質得到體現。要對預算外資金范圍的界定、預算外資金項目的設立、收費的標準與方式、預算外收入的保管與使用、對預算外資金的審計與監督等環節都通過法律法規進行明確的規定。
(二)深化“收支兩條線”管理改革，積極推進綜合財政預算
各級財政部門應按國家規定將應納入預算管理的行政事業性收費和政府性基金全部納入預算管理，相應支出通過預算安排。對有預算外資金收入的單位實施自下而上編制預算外資金收支計劃，并納入單位的財務收支計劃和財政的綜合預算。財政部門盡快建立科學合理的支出標準和預算定額，進一步細化預算，提高預算資金分配的到位率。要建立完善項目庫，打好預算編制的基礎；逐步公開部門預算，建立起預算執行的日常監督機制；加強預算支出的測算，并嚴格執行批復的預算，增強預算的剛性約束。
(三)積極借助科技手段以及網絡管理系統，徹底改革預算外資金收繳制度
利用現代科技手段規范預算外資金管理，借助收費單位、代收銀行和財政三家之間強大的網絡管理系統，真正建立“單位開票、銀行代收、財政統管”的預算外資金征管體系，提高財政部門對執收單位預算外資金的監控力度，有效遏制自立收費項目、自定收費標準等亂收費行為。
(四)實現票據統一管理，完善專戶儲存
通過嚴格票據管理，從源頭上加強預算外資金管理。收費單位應當按照物價、財政等部門明確的收費范圍和項目收費，使用財政部門統～印制的收費收據。同時做到票款同步，統一專戶進行儲存。
(五)規范預算外資金分配
建立科學合理的預算外資金財務會計制度與綜合財政預算報表體系，保障綜合財政預算制度實施到位。實現集中財力辦大事。
總之，與其他單項的制度安排一樣，預算外資金作用的發揮必須依賴于特定的制度環境。預算外資金的產生是以統收統支的財政管理體制為背景的。加強預算外資金管理，有利于預算內外資金統籌安排，科學制定綜合收支計劃；有利于形成預算內外資金相結合，統一管理的良好格局；有利于保障履行政府職責的經費來源，切實發揮預算外資金的效用。
