摘要:隨著市場機制的完善和公共財政框架的建立,非稅收入作為政府財政性資金的重要來源,在經濟運行中發揮著不可替代的作用。結合我國的實際情況,分析了我國現行非稅收入監管體系存在的主要問題,并在此基礎上提出完善非稅收入監管的思路和措施建議。
關鍵詞:非稅收入;監管;審計
中圖分類號:F810.43
文獻標識碼:A
文章編號:1672-3198(2009)09-0162-02
1 我國現行非稅收入監管體系存在的主要問題
1.1 監管機制不健全導致的職能越、缺位
目前,政府非稅收入從立項、定標、征收、票據管理和征收使用各個環節,尚沒有一套完整、統一、規范、系統的法律法規,雖然有一些地方性法規,但由于監督機制不健全,使得有章難循。在這樣的宏觀背景之下,受各種因素的影響,特別是我國現行的法規制度執行中“自由裁量權”過大,以及非稅收入監管體系中職能部門繁多:如審計部門的審計監督、財政部門派出機構——專員辦和地方財政部門的財政檢查、政府部門的行政監察以及黨委部門的紀檢監察和其他監督部門委托社會中介組織進行的審計監督;在財政內部,政府非稅收入管理又被劃分為幾大塊,分別由綜合、預算、行政、政法、農稅、社保、文教、基建等職能部門管理。這些職能部門缺乏明確的分工領域劃分和權、責裁量,使得各職能機構之間在行使監管職能上的相互制衡機制被扭曲,因而監管工作中存在不同程度的執法不嚴、相互監督制約乏力的問題,造成了監管過程中“缺位”與“越位”現象十分普遍。同時,這種多頭監管格局的存在,且多頭之間相互掣肘或推脫導致在檢查計劃上不能相互銜接,工作信息上缺乏共享,檢查結論上不能相互利用,不僅肢解了政府非稅收入管理職能,而且極易造成管理脫節、收人流失、分配失控、監督失靈,大大增加了監管成本。
1.2 監管方式、方法滯后導致的效率缺失
(1)監管方式單一。近些年來,雖然在實現政府非稅收入監管由專項監管向日常監管、事前事中監管轉化方面做了許多努力,但在具體工作中,我國政府非稅收入資金使用情況主要是采取事后監督的形式,事前審核、事中監控相對弱化,政府非稅收入監督主要通過對報表、報告的審核來實施,政府非稅收入管理部門往往注重政府非稅收入運作的合法性,疏于非稅收入使用合理性分析,更不能及時掌握動態情況,不能采取有效措施防患于未然。
(2)收支、資金、預算管理不到位。目前,按照深化“收支兩條線”管理要求,各地已將政府非稅收入納入財政專戶或國庫管理,建立部門管理制度,但這僅是“收”與“支”的分離,而非“收”與“支”的脫鉤,仍未能改變長期以來形成的是誰收費,誰罰款就由誰使用的收支掛鉤管理辦法。絕大部分非稅收入仍然安排給執收部門和單位使用,因此收費罰款的多少與單位的福利水平、個人收入息息相關,多收多支。這無疑助長了利益個體的非稅收沖動,并在客觀上造成非稅收人多的單位在公用經費和項目經費的使用上約束過軟,也出現了一些濫支亂用等違紀違規問題。
資金管理是非稅收人監管工作的核心,目前,財政對非稅資金的審批流于形式,對各單位、部門的收費情況監督不徹底,這導致政府非稅收入資金統籌混亂。以行政事業性收費為例,它早已突破了“規費”或“使用費”的外延,由單一收費演化為收費、集資、“借款”(只借不還)、“捐資”(準稅收性質)、“抵押金”(只押不退)、基金等多種形式并存的征收體系,重復征收問題嚴重。扭曲了非稅收入的促進效率效應,損害了政府的公信力。
在預算管理上,雖然政府財政部門按照相關規定建立了綜合財政預算制度,但預算內外“兩張皮”現象依然存在,大量非稅資金并未實際納入預算管理。目前,即便是中央審批的收費項目尚有10%未納入預算管理。甚至一部分國家已明確規定應納入預算管理的非稅收入,仍游離于財政預算管理之外,使得非稅收入在使用過程中“漏出”嚴重,使用效率低下,財政“集中力量辦大事”的宏觀調控能力減弱。此外,目前我國部門預算的編制仍沒有擺脫“基數加增長”的做法。部門預算編制過程中,在確定支出標準時,人員經費和公用經費的分類定額標準是在近幾年基數基礎上,適度調整制定出來的。專項經費的支出核定前提是原則上不突破以前年度的預算,人為因素較多,沒有一定的科學依據。部門預算沒有全面反映所有收支活動,預算外資金、事業收入等政府財政性資金在內的收入表面上已經列入部門預算,但這部份資金并沒有真正與預算內資金有機結合。財政對這部分資金的審批管理流于形式,并沒有從根本上’體現其作為財政性資金應由政府財政部門調控、管理的屬性。 2 完善非稅收入監管的思路和措施建議
2.1 明確監管主體的權責界定
根據制度經濟學的觀點,要實現非稅收入的健康、高效的監管,必須形成一套完善的監管機制和體系,而這只有通過建立起職能明確、權責平衡、相互監督、相互制衡的部門監管組織體系才能實現。所采取的做法是將非稅收人監管的職能分配于多個職責不同的職能機構,從而建立一個包括論證、監控、審計和評價與糾偏在內的監管控制體系。有效的監管運作必須使得各權力部門之間分工明確的同時,相互制衡,圖1是本文根據這一思想設計出的監管工作體系。
在上述體系設計中,首先,參與非稅收入從征收到使用的各個環節的各職能部門間在其各自行使非稅收入管理權力的過程中雙向制約,其作用范圍涵蓋非稅收入管理的全部節點;其次,由內設于財政部門的職能機構(如項目預算與規劃機構、政府非稅收入稽查與使用監督機構)構成的行政監管體系對各個節點進行實施前的論證和實施中的監控;再次由審計機關、司法機關和社會團體等組成的外部監管體系對其進行項目實施后的審計、評判與反饋。
應進一步實行征收、預算、使用三分離。本文這里所指的分離是權力的分離,即政府非稅收入管理機構只負責征收;資金由財政部門通過預算安排,人大審批;執行則由單位或部門按照審批后的預算安排執行;資金撥付則由財政實行國庫集中支付。
從圖2所示的機制流程中可以看出,在政府非稅收入的征收、預算、審批環節程序上環環相扣,職責上彼此分開,對其監管的方式也各有側重。實現了部門職能明確化,便于強化財政對非稅收入征收到使用的監管,使肢解、錯位的監管主體權限界定得到重新恢復。具體說來,財政部門負責會同物價、人民銀行對各項政府非稅收入的立項審批、執行標準、票據使用、賬戶設立、資金征收等情況進行全面的監督檢查;審計部門負責加強對征收部門財務情況的監督審計;紀檢監察部門負責嚴肅查處有關部門和相關人員違法違規的行為,并依照規定追究有關人員的相關責任,對情節嚴重、構成犯罪的,移交司法機關追究刑事責任。只有各部門明確分工,方能多管齊下而非多頭掣肘。
2.2 改進監管方式方法,提高監管效率
(1)監管方式的再充實。隨著市場經濟的發展和公共財政體制的深入。客觀上要求政府非稅收入監管工作不能僅僅局限于事后突擊性的專項治理方式,而是要通過深化政府非稅收入管理體制的改革,加強經常性、即時性的審計、稽查與檢查,使非稅收入管理的監督程序化、規范化,并在此基礎上對不同時期的經濟熱點或普遍性問題輔之以必要的專項或集中性的監督檢查,使政府及相關職能部門對非稅收入的監督檢查真正寓于政府非稅收入的管理過程之中。此外。建議實行全程監管。將政府非稅收入與使用的全過程置于由政府行政監管所組成的監管體系之中,是規范那政府非稅收入監管的必要條件。
(2)建立綜合財政預算管理模式。將非稅收入適時納入統一政府預算,保持預算的完整性,并按照資金性質實行分類管理:對各種具有專項用途的專項收費和政府性基金(附加、資金)等,實行預算編制與統籌調劑相結合的辦法,資金結余實行結轉下年度使用;對于行政事業性和收費,實行收支脫鉤管理;對國有資產(源)有償使用收入,除安排相應的補償征收成本和手續費(傭金)支出外,其余由政府統籌安排。
(3)實行國庫集中支付和政府采購。在使用管理方面,非稅收人的使用必須實行國庫集中支付制度,所有政府非稅收入納入國庫單一帳戶體系管理后,資金使用通過國庫單一帳戶體系支付到商品和勞務供應商或用款單位。用款單位按照批復的部門預算和資金使用計劃,向財政國庫支付執行機構提出支付申請,財政國庫支付機構根據批復的部門預算和資金使用計劃及相關的要求對支付申請審核無誤后,向代理銀行發出支付令,并通知中國人民銀行國庫部門通過代理銀行進入全國銀行清算系統實時清算,財政資金從國庫單一帳戶劃撥到收款人的銀行賬戶。使用政府非稅收入采購商品和勞務也屬于政府采購范圍,因此,按照現行的政府采購制度規定,這部分資金應當屬于政府采購規定的項目納入政府采購范圍。可以說,政府非稅收入的使用實行國庫集中支付制度為全面推行政府采購創造了條件。
(4)加大對非稅收人的審計力度。審計監督的作用不僅僅局限于對問題的披露和查處,還在于對效率導向的指引,推進依法、高效理財,促進公共財政的建立和完善。對非稅收入的審計,可以通過多種途徑加以實現:第一,通過對本級預算執行審計,加強對財政部門貫徹國家非稅收入政策的執行情況和非稅收入管理情況的審計監督,達到督促財政部門嚴格執行國家財政政策,規范管理的目標。第二,通過對本級政府各部門單位預算執行或財務收支審計,加強對各部門單位非稅收入征收、預算、使用的審計監督,達到督促政府各部門單位嚴格按規定征收、預算和使用各項非稅收入的目標。第三,通過對下級政府財政決算審計,加強對執行國家非稅收入政策和非稅收入預算級次管理的審計監督,督促下級政府嚴格按國家財政政策征收、管理、使用各項非稅收入,按規定預算級次劃解各項收入。第四,通過專項審計或審計調查,著重揭露在非稅收入征收、管理、使用中存在的突出問題和效益情況,深入分析問題產生的原因和引起的后果,從法規、制度和政策上提出有針對性的意見和建議,促進宏觀調控,為構建社會主義公共財政管理制度服務。第五,通過對資金使用狀況的績效審計,建立“考其出人、以定刑賞”的激勵機制,注重對于非稅收入使用經濟、效率、效果三方面的考察,促進政府行為的有效實施,使之產生良好的經濟效益和社會效益,實現社會經濟的可持續發展。
