摘要：1994年的分稅制改革后，我國中央與地方稅權的劃分得到了初步規范，但稅權的劃分仍然存在著諸多不規范、不科學、不穩定的因素。我國地方稅發展的嚴重滯后就是稅權劃分不合理的一個集中體現。建立規范、科學、穩定的稅權劃分模式，對于促進地方稅發展、完善分稅制、促進地方經濟發展都具有十分重要的意義。
關鍵詞：稅權；分稅制；地方稅
稅權(Taxation Power)，是指國家的稅收管轄權，即國家在稅收領域所擁有和行使的權力，主要由稅收立法權、稅收政策制定權和稅收征管權所構成。稅權的劃分是分稅制財政體制的核心內容，也是作為稅權劃分結果的地方稅存在和發展的基石。稅權劃分包括縱向劃分與橫向劃分兩個方面。稅權的縱向劃分是指在不同級次的同類國家機關之間，即中央政府與地方政府之間及地方各級政府之間在稅權方面的劃分與配置。稅權的橫向劃分是指在相同級次的不同國家機關之間的稅權劃分與配置。稅權在各級政府間的配置，形成了具有一定程度集權和分權特征的政府間稅收安排。本文所要研究的是稅權的縱向劃分與地方稅發展的關系問題。
一、我國稅權劃分的現狀
迄今為止，我國中央與地方之間、各級地方政府之間的稅權劃分尚未建立規范、科學、穩定的機制。
（一）我國稅權劃分缺乏一個穩定的規則，稅權劃分模式不穩定
在法治化水平較高的國家，稅權的劃分一般通過憲法予以明確規定，或至少由最高立法機構通過的基本法律予以規范。我國中央與地方稅權的劃分不是通過立法形式確定的, 而是由國務院頒布行政法規加以規定，使稅權劃分沒有一個穩定的規則。嚴格說來，我國中央與地方稅權劃分實際是一個中央與地方博弈的過程。在這個博弈過程中，博弈雙方都會利用體制的漏洞和規則的空隙實現自身利益的最大化，最終陷入對博弈雙方都不利的納什均衡 [①]。由于中央與地方稅權的劃分缺乏穩定的規則，使中央有可能單方面改變“游戲規則”，地方政府也存在著越權的極大可能性。
（二）中央集權過多,地方越權現象嚴重
實行分稅制財政體制，不僅要求中央與地方政府之間劃分稅種，還要求適度劃分各自的稅權。但從現實情況看，在分稅制新體制下，雖然中央稅、地方稅已大致明確，地方稅的征管權也基本上下劃到地方一級，但稅權高度集中的狀況尚未完全打破，由此引致的直接后果就是各地越權的現象一直不斷。在地方缺乏必要稅權和地方財政收支矛盾日益突出的情況下,地方濫用收費權,或越權減免稅的現象非常嚴重。
（三）我國政府級次過多，稅權難以劃分清楚
與市場經濟成熟國家相比，像我國這樣實行五級政府級次的國家在世界上是少有的。改革開放以來，我國在行政體制和政府機構改革方而努力甚多，但成效不佳，尤其是減少政府級次的改革至今尚未觸及。一般地說，政府行政級次少，上下級政府之間的稅權就比較容易劃分，而一旦政府行政級次過多，上下級政府之間稅權的劃分就非常困難。1994年我國進行的以分稅制為基礎的分級財政體制改革，方向是正確的，但改革不徹底，僅僅初步理順了中央與省級政府之間的財政分配關系，但省以下各級政府之間的分稅制體制尚未建立，仍然實行雙軌或多軌運行的體制模式，遠未達到改革的目標。
（四）政府間事權、財權、稅權相脫節
1994年，我國實行分稅制的目的是在明確劃分中央和地方責權、利的基礎上，充分調動中央和地方兩個積極性，實現事權、財權、稅權的有機統一。但在分稅制改革以后的實踐中，一方面事權從“中央—省—市—縣—鄉”向下傾斜，另一方面稅權從“鄉—縣—市—省—中央”向上層層集中。這樣，在財權與事權極不對稱、地方政府入不敷出、規范的財政轉移支付制度尚未建立、地方稅權缺位的情況下，地方政府往往借助于收費來籌集資金。收費的膨脹不僅擾亂了國民收入的正常分配秩序，而且嚴重損害了黨和政府的形象。
二、現行稅權劃分模式下我國地方稅體系的詬病
我國 1994 年實行的分稅制，雖使地方稅收體系初具雛型，但從嚴格意義上來說不是規范、科學、徹底的分稅制。由于1994年的分稅制改革是在有限的時間和諸多不利條件的制約下進行的，在保護地方既得利益的前提下，實行漸進的體制轉換和增量調整，過渡色彩比較濃重，因此難免存在種種不盡如人意的地方，特別是作為分稅制改革的重要組成部分的地方稅體系仍存在許多缺陷，其詬病主要表現在：
（一）地方財權、事權、稅權不統一，地方稅管理權限過于集中
實行分稅制的目的是在明確劃分中央和地方責權、利的基礎上，充分調動中央和地方兩個積極性，實現事權、財權、稅權的有機統一。但在實踐中，幾乎所有地方稅收的法規制定權、解釋權、稅目稅率調整權、減免稅權等均由中央掌握和頒布，地方只享有征收管理權及制定一些具體征稅辦活和補充措施的權限。這種以中央高度集中為特征的地方稅管理體制，使地方政府失去了通過開辟新的地方稅源組織財政收入的規范理財方式，地方在中央財政困難、對地方轉移支付資金有限的情況下，往往求助于各種基金、收費、攤派等不規范的籌資方式，擾亂了正常的分配秩序，造成不良的影響。同時，地方稅管理權限的高度集中也不利于地方政府根據本地區經濟發展的具體情況和特點來實施積極靈活的中觀調控。
（二）地方稅收入規模較小，缺乏主體稅種
1994年分稅制改革雖然將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，但在實踐中，中央政府為了增加收入，對地方稅制中發展較好、便于征管、稅源較廣的稅種、稅目作了調整，不斷增加了中央共享的比例，使得一些地方稅有名無實。在現行稅制中，完全屬于地方固定收入的稅種只有10個 [②]，分別為城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產稅、城市房地產稅、車船使用稅、車船使用牌照稅、契稅、筵席稅、牧業稅；具有共享性質的稅種有7個，分別為增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅（利息所得稅為中央稅）、資源稅、城市維護建設稅、印花稅（證券交易印花稅中央占94%）。在現行地方稅收體系中尚無涉及面廣、調節力度強、征管簡化、收入規模較大且起主導作用的稅種，真正屬于地方稅的稅種大部分收入規模小、稅源分散、征收難度大。共享稅中中央分享比例較多，地方收入有限。可以說，目前地方稅的收入難以滿足地方財政支出的需要，這不僅影響了地方政府職能的發揮，也嚴重削弱了地方政府自主調控經濟的能力。
（三）現行地方稅制內外有別，改革滯后
現行地方稅的稅種、稅率、稅額大多還停留在20世紀80年代以前的水平，且實行內外資兩套稅制，即內資企業適用企業所得稅、車船使用稅、房產稅和城鎮土地使用稅；外商投資企業和外國企業則適用外商投資企業和外國企業所得稅、車船使用牌照稅、城市房地產稅。內外資企業適用稅種不同，稅收優惠不同，稅負不同，不利于創造一個公平稅負、平等競爭的投資環境和稅收環境，不利于我國稅制與國際稅制接軌。另外，我國現行地方稅制結構也不健全，物業稅、社會保障稅、遺產稅還未開征，不但使潛在的稅收收入白白流失，而且使使地方稅籌資和調節職能受到限制。
三、合理的稅權劃分是地方稅發展的基石
我國地方稅體系建設滯后的原因既有財稅體制改革的不徹底積累的弊病，又有相關體制改革不落實的拖累，但稅權劃分的不合理和不穩定是導致地方稅建設滯后的一個最重要的原因。
首先，從地方稅產生來看，稅權劃分是地方稅產生的一個重要前提。從歷史上看，君主出于管理的需要，從夏朝開始設立了地方政府，而地方政府的出現客觀上要求有一定的財權、稅權作保障。因此，稅權就有必要在中央與地方之間進行合理劃分，這種劃分既包括稅種的劃分也包括稅收管理權限的劃分，而地方稅的產生就是稅種在中央與地方之間進行劃分的結果。從這個意義上看，由于地方政府的出現使得稅權劃分有了必要，而稅權的劃分又為地方稅的產生提供了重要的前提條件。
其次，合理、穩定的稅權劃分可以激勵地方政府大力發展地方稅。從博弈論的角度來看，一個沒有法律約束的且不穩定的稅權劃分實際上是中央政府與地方政府在事權、財權、稅權的劃分上進行動態博弈的過程。諾貝爾經濟學獎獲得者、美國芝加哥大學教授羅伯特•盧卡斯在20世紀70年代提出了理性預期原理，他說：“當人們的預期是無偏的，并且使用了可以獲取的全部信息的時候，他們便有了合乎理性的預期。事實上，也正是這種理性預期使大家不停的運作”。在不存在穩定規則的情況下，中央從維護其自身利益角度出發，會隨時改變稅權劃分規則，強調集權，只有當過度集權的消極影響極為明顯時，中央才又考慮向地方適當放權。地方政府由于對地方稅收入的歸屬和管理權限的劃分沒有穩定的、合乎理性的預期，自然就失去了發展地方稅的動力。因此，只有合理的、穩定的、可預期的稅權劃分才可以有效激勵地方政府大力發展地方稅。
四、完善我國稅權劃分的思路
如何科學合理劃分稅權，客觀上說，是由一個國家的生產力發展水平、政治經濟制度、宏觀經濟管理水平決定的。我國的稅權模式確定為哪一種較適宜?應根據我國的國情及借鑒國際經驗來確定。
（一）通過立法的形式確定我國稅權劃分的規則和模式
建立科學、合理、穩定的稅權劃分模式，需要法律的保障。當前，我國要加快制訂稅收基本法，通過制定稅收基本法把稅權劃分的指導思想、劃分的原則、劃分的模式等問題以法律的形式明確下來。
（二）合理集權,適度分權是稅權劃分的總原則
我國是單一制集權國家,客觀上要求中央宏觀調控有主動權,就稅權而言,必須確保相當程度的稅權集中。同時,在市場經濟轉軌時期,需要稅收政策的統一,在全國范圍內實現公平稅負,消除地方之間稅收的攀比和惡性競爭。另一方面,我國又是一個大國,各地自然條件和經濟發展水平很不均衡,財政能力和稅源情況也有很大差別,只有適度分權,將必要的稅權賦予地方,才能促使地方政府根據本地資源情況,挖掘稅收潛力,改善財政狀況,促進經濟發展,發揮地方稅收職能。另外,現行的不少稅種具有明顯的地方特色，無法在全國范圍內普遍開征,只有適度分權,才能促使地方因地制宜地開辟本地稅源,規范收費行為,建立起符合現代市場經濟運行特點的分稅制體系。
（三）減少政府層級，奠定稅權劃分基礎
從我國經濟、政治和社會發展的現實來看，我國實行五級政府級次不僅造成了機構臃腫和行政支出龐大，而且不利于稅權的合理劃分。因此，筆者建議，在條件成熟的情況下，把我國“中央—省—市—縣—鄉”五級政府級次改成“中央—省—縣”三級政府級次。但短期來看，精簡政府層級的改革不太可能推行。因此，目前，我們主要是著力推行財政層級的改革。鑒于目前鄉(鎮)財政基本無稅可分的現實，可考慮撤銷鄉(鎮)一級財政，財權上移到縣級。這樣，由目前的五級財政管理體制變成四級，為中央與省級政府、省與市、市與縣合理分權奠定基礎。
（四）合理劃分事權、財權與稅權
事權、財權、稅權相結合，以事權為基礎劃分各級政府的財權、稅權，這是建立完善、規范的分級財政體制的核心和基礎。我們應按照各級政府的職能以及公共產品的級次以法律形式科學、規范地界定各級政府的事權，做到各行其職，避免中央與地方事權交叉重疊。根據事權與財權相統一的分稅制原則，在事權界定清楚的基礎上劃清其財權，即按照各級政府的事權，劃分出各級政府的財政支出，再根據各級政府的財政支出，確定其財政收人，劃分各自稅種和稅收收入，做到中央應辦的事由中央財政負擔，地方應辦的事由地方財政負擔，各級政府都應有相應的財權和財力作保證，這是解決現行分稅制財政體制存在問題的關鍵所在。正確界定中央與地方財權，關鍵在于劃分稅權。科學、合理地配置中央與地方的稅種，使其都擁有主體稅種和較為充足的稅源，保證各級政府財權和財力。因此，要規范政府行為，必須使事權、財權、稅權相統一，用稅權保財權，用財權保事權。
(五)科學、合理地劃分稅種
中央與地方之間科學合理地劃分稅種，是實施分稅制財政體制的一個核心問題，也是構建地方稅體系的前提和基礎。它不僅關系到各級政府的財政利益，也關系到分稅制財政體制能否正常運行。稅種的劃分應遵循受益準則、集散準則、規模準則和便利準則。對宏觀經濟影響大、稅源豐裕、稅收規模大，以及維護國家權益的稅種，如增值稅、消費稅、外商投資企業和外國企業所得稅、關稅等，應劃歸中央稅或中央地方共享稅。其他各稅劃歸地方稅，包括營業稅、企業所得稅、個人所得稅、土地增值稅、城市維護建設稅、固定資產投資方向調節稅、城鎮土地使用稅、房產稅、車船使用稅、耕地占用稅、印花稅、遺產贈與稅、資源稅等。隨著稅制改革的進一步完善，根據中央、地方各自占稅收收入的比例關系，盡量少設或不設共享稅，以杜絕稅制設計上稅種劃分不清，從而引起兩套稅務機構在稅收管理過程中的矛盾和不規范行為發生。
參考文獻：
1、羅曉林、敖衛平：中國地方稅論，中國稅務出版社 1996年
2、稅權劃分課題組：關于稅權劃分的研究，稅務研究 2001年第3期
3、李新：經濟性財政分權下的地方稅收體制創新，稅務研究 2005年第2期
4、楊燦明：地方政府行為與區域市場結構，經濟研究 2000年第11期
5、程瑤：淺析中央與地方稅權劃分的優化，商業研究 2005年第14期
6、蘇明：中國地方稅權的劃分研究，宏觀經濟研究 1999年第11期
作者：彭禮壽 文章來源：中南財經政法大學財稅學院
