摘要：財政轉移支付法律制度，是用于調整在財政轉移支付過程中所發生的經濟關系的法律制度，它是由國家通過立法來確認和保障的。我國從1994年實行分稅制以來。對財政轉移支付只是通過一些政府規章進行規定，還沒有權威的法律制度對其進行約束。本文試圖從我國財政轉移支付法律制度存在的主要問題出發，同時借鑒國外財政轉移支付法律制度的成功經驗，在立足本國國情和服務社會主義市場經濟建設的基礎上，提出了完善我國財政轉移支付法律制度的若干構想。
關鍵詞：財政轉移支付制度；法律制度；立法
一、當前我國財政轉移支付制度存在的主要問題
為適應發展社會主義市場經濟的需要，我國在1994年進行了分稅制財政體制改革，初步規范了中央和地方的分配關系，并相應建立了財政轉移支付制度。財政轉移支付制度的實施與完善，不僅改善了地區間的橫向財力分布結構，加快了公共服務的均等化進程，而且更新了理財觀念，推動了政府職能的轉變。但是目前我國現行對財政轉移支付進行規范的制度還存在許多問題。
（一）政府間事權劃分不清晰影響了財政轉移支付的規范性
中央和地方實行“分灶吃飯”的分稅制財政體制以來，對財權的劃分還比較明確，而對事權的劃分界定不清晰。事權是指各級政府所享有的提供公共物品、管理公共事務的權力；財權是指各級政府所享有的組織財政收入、安排財政支出的權力。[1](P48)財權與事權的不對稱直接導致了各級政府之間對事權和財權支出范圍的隨意和盲目劃分，必然產生上下級政府對同一項公共服務重復提供或對某些地區急需的公共服務因上下級政府推諉責任而無人提供的現象，而且事權劃分的模糊和財政支出范圍劃分的混亂導致許多政府機關人浮于事，也很難對其進行績效審計和考核，由此導致財政支出整體效益的低下。
（二）財政轉移支付結構不合理削弱了公共服務的均等化
在我國的轉移支付構成中，用于稅收返還及補助的數額偏大，而用于縮小地區差距的數額又偏小。如2003年中央財政總支出預算為15138億元，其中中央本級支出7201億元，對地方稅收返還和補助支出7937億元。其中，稅收返還3404億元，體制性補助326億元，對地方的其他轉移支付4207億元。稅收返還占中央對地方全部轉移支付的43% 。而稅收返還是以保證地方既得利益為依據的，實際上是對收入能力強的地區傾斜，與公共服務均等化的目標毫無聯系，實際上西部許多地區由于財政均等能力不足長期無法實現財政平衡。稅收返還從某種意義上說是延續和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地區差距。財政補助由于缺乏科學依據，透明度不高，隨意性很大，常常出現上下級政府討價還價的問題，明顯有失公平。專項撥款由于缺乏完善的法律依據和有效監督，運作不規范，經常成為地方政府平衡地方財政的工具。
（三）財政轉移支付資金的安排缺乏監督造成了資源配置的低效率
長期以來人們對財政部門只管撥款，不問資金使用方向的現象已是見怪不怪了。我國較大比例的轉移支付資金在撥付到各部門之后就進入失控狀態。[2](P112)目前屢有項目重復設置、多頭審批、利用職權對本系統資金安排予以“照顧”的案例，這些違規做法使財政資金難以統籌安排、合理配置，甚至還滋長了政府中狹隘小團體主義和地方保護主義的毒瘤，嚴重違背了轉移支付資金撥付的目標和降低了資源配置的效率。
（四）財政轉移支付標準的不規范阻礙了調節手段的公正性
在我國現行的財政轉移支付的法律形式中，并沒有建立一套科學而完善的計算公式和測算方法，資金的分配缺乏科學的依據，要么根據基數法，要么就是根據主觀判斷，而不是根據一套規范的計算程序和公式來分配，這樣勢必造成轉移支付的盲目性和隨意性，相應地財政轉移支付演變為中央與地方之間的博弈行為，影響其公正性和透明度，降低了轉移支付的效率。
（五）財政轉移支付立法的不完善降低了法律的約束力
我國財政轉移支付制度缺乏法律的支撐和保障，法律約束和監督機制不健全，主要表現在如下四方面：一是相關的法律法規體系的建設仍然比較滯后，我國現行的政府間財政轉移支付制度依據的主要是政府規章，還沒有專門的或者相關的規定轉移支付的法律，缺乏法律權威性和統一性，這在客觀上就降低了財政轉移支付制度決策和運作的民主性和規范性。[3]二是沒有專門機構對財政轉移支付進行統一安排和管理，使來自于不同口徑不同名目的財政轉移支付之間目標不統一，標準不合理，政策功能相互沖突，政策目標的實現難以保證。三是財政轉移支付的決定與支付缺乏明確的程序規范，使支付對象、資金數額、支付時間、支付方式等方面都帶有太多隨意性和人為因素，上下級之間討價還價，決策人員濫用權力的現象屢見不鮮。四是對財政轉移支付違規違法行為責任的認定和處罰欠缺全面而明確的規定，使許多違規行為找不到從法律上予以處罰的依據，很多違法行為都以“內部處理”了事，造成了一些部門一些人對轉移支付的有關規定視若無物，嚴重影響了轉移支付制度的權威性。
二、國外財政轉移支付法律制度的經驗借鑒
西方發達國家實行政財政轉移支付制度已經有幾十年，在這方面有成熟的制度和完善的法律經驗。通過對這些國家的財政轉移支付法律制度進行考察和總結，可以為我國財政轉移支付法律制度的建立提供經驗借鑒。
（一）明確劃分各級政府的事權是完善財政轉移支付制度的關鍵
各國對各級政府的職責都做了明確的法律規定。美國法律對事權的規定為：聯邦政府負責國防、外交和國際事務等關系到全國利益的事務和涉及全國的社會福利計劃；州政府負責聯邦政府以外的、且沒有授權地方政府處理的一切事務；地方政府則根據州法律規定和州政府授權處理當地事務。德國法律規定，聯邦政府主要管理涉及國家利益和整體經濟的事務，州政府除本級行政事務外最大的職能是教育，此外還有州司法、治安和公共衛生事務，地方政府主要負責管理本級行政事務和關系到本地公眾基本需要的地方事務。這些國家通過法律對各級政府間事權的明確劃分，不僅有效地避免了各級政府在支出責任上的相互推諉、扯皮，而且為規范化轉移支付法律制度的實施創造出重要的基礎條件。
（二）實現全國各地公共服務水平的均等化是財政轉移支付的基本目標
盡管各國轉移支付要保證國家許多政策目標的實現，但財政轉移支付的基本目標是保證全國各地居民都享有大致相同的公共服務水平，確保國家最低的就學、就醫、就業、公共交通等的公共服務標準的實現。美國法律對聯邦政府給州及地方政府的補助金用途進行規定必須用于衛生醫療保健、收入保障、教育和培訓以及交通等項目，州和地方政府不得移作他用。德國的《德意志聯邦共和國基本法》明確規定：“聯邦立法保證財政上強的和財政上弱的州之間有合理的平衡，同時考慮各鎮和聯合鄉的財政能力和財政需要。這種立法規定應該獲得平衡費的州提出平衡申請的條件和應付出平衡費的州擔負平衡責任的條件，以及決定平衡費數額的標準。”上述規定促進了這些國家各地區公共服務水平均等化的實現，有效解決了地區經濟發展水平和公共服務水平不相適應的矛盾，為社會穩定奠定了堅實的基礎。
（三）“因素法”的采用是財政轉移支付標準統一的前提
美、德、日等國在確定一般性轉移支付時，均采用“因素法”對地方政府的財政能力、
財政需求和調整系數進行測定。對財政能力的測算要考慮影響該地區財政收入的各個因素，如社會總產值、國民收入、稅源、稅基、稅率的發展變化等。財政需求上要考慮人口、面積、交通、公共服務水平等條件的影響。調整系數則要根據本地自然、社會、經濟等多方面因素作用下的實際狀況來確定。這些因素都是客觀存在的，是為各地區所共同認可接受的。這樣，上級政府就可以根據某地客觀存在的因素綜合測算出對它應予的財政轉移支付金數額，下級政府同樣也能夠權衡影響本地財政收支的各有關因素，自行計算出應接受的轉移支付金數額。這種按客觀因素來測定收支，確定轉移支付的方法比較科學合理，也相當公平透明，既減少了各級政府間人為因素引起的盲目攀比，又便于實施執行。
（四）健全的法律體系是財政轉移支付順利實施的保障
作為財政預算管理的一種手段，各國的財政轉移支付制度一般都具有明確的法律依據。如美國的各項轉移支付都要根據有關法律規定并以法律形式確定下來，作為各級政府間進行轉移支付和接受轉移支付的基本依據。日本各類財政轉移支付的主要測算依據和具體支付標準都在《地方預算法》中給予明確規定。德國在《憲法》中對財政體制及財政轉移支付都做了較詳細的規定。澳大利亞及印度和韓國等也都在其有關法規中對財政轉移支付做出相應規定。通過健全的法律制度，使財政轉移支付做到有法可依、有法必依，促進了制度的規范化和法律責任的明確化，保證了在財政轉移支付的實際操作過程中能夠依法行事，避免人為因素的干擾。
三、建立我國財政轉移支付法律制度的構想
通過對財政轉移支付進行立法，建立規范的財政轉移支付法律制度，能有效地實現國家宏觀調控，保證不同區域內政府施政能力和居民生活水平基本平衡，從而達到區域間經濟協調發展的目的。我國對財政轉移支付立法必須在立足本國國情的基礎上合理借鑒國外成功的經驗，實現財政轉移支付立法與財政改革的進程的統一，必須牢牢把握財政轉移支付立法為社會主義市場經濟服務的目的，同時強調立法的現實可行性與適度超前性相協調，使之真正發揮高效規范財政轉移支付的功能。
（一）按照各級政府的職能要求合理劃分事權、財權并以法律形式確定
國際經驗表明事權和財權應該具有統一性，統一的依據就是各級政府自身的地位與職能。[4](P58)從我國現實情況看，事權劃分的關鍵是合理確定經濟管理權限。中央政府的經濟管理權限主要是宏觀調控和協調全國經濟社會的發展；地方政府主要是完成中央宏觀調控下達的任務和協調本地區經濟社會的發展。要按照各級政府承擔的事權，根據財權和事權相統一原則，合理確定各級政府的支出。同時也要大力促進政府職能的轉變，對那些政府不該管、管不了、管不好的微觀經濟活動，應當由市場機制解決問題，從財政的供給范圍中剝離出去，將財力主要用于社會公共需要和社會保障方面，以此來真正實現財政轉移支付制度調整地區失衡、實現公共服務均等化的調節目標。
（二）依法調整現行的轉移支付結構，建立合理的財政轉移支付制度
我國應依法簡化與完善財政轉移支付形式，重新整合現有的政府間轉移支付形式，將現行的稅收返還、原體制補助等多種轉移支付形式，通過結構轉換歸并為以均等化為中心任務的一般轉移支付，建立起以一般性轉移支付為重點，以專項轉移支付相配合，以特殊性轉移支付相補充的復合型財政轉移支付制度。具體如下：1.逐步取消稅收返還制度。為保證財政體制的平穩過渡,可考慮在稅收返還運作方式不變的前提下，每年從對地方的稅收返還數中切出一定比例，結合中央拿出的部分資金，一起納入到按因素法計算的均等化撥款，切塊的比例不宜過于保守，可以設定為每年20%~30%，以盡快將其徹底取消，保證新出臺的《轉移支付法》不存在任何政策障礙。2.將原體制補助改變為“中央與地方預算調整基金”，用于消除因中央某項政策的變化而對地方預算產生的影響。例如稅收政策的變化可能導致某些地方的財政收入的減少，中央就有必要用這項基金對其進行補助。3.清理現行各項專項撥款，根據其不同性質合理分類，重新界定中央對地方的專項補助項目范圍，依法改進專項撥款的分配辦法，保證專項撥款的法定化，以提高專項撥款的科學性、公正性和效益性。
（三）設置專門機構對財政轉移支付進行管理和監督
根據我國目前的國情可以考慮在人大財經委中設立一個專門的“撥款委員會”，該機構與財政部無關，負責審批財政部轉移支付的申請，監督資金的流向和使用情況，有權對各部委和各地方政府在財政轉移支付中的違規違法行為做出罰款決定、對直接負責的主管人員和直接責任人依法提出處理意見、必要情況下移送司法部門予以查處。這樣可以確保財政轉移支付目標明確、結構合理、程序嚴謹、政策效果有保障。[5]
（四）使用“因素法”來統一和規范財政轉移支付的標準
以“因素法”取代傳統的“基數法”，實現財政轉移支付資金的公式化分配，是進一步完善我國財政轉移支付制度的核心內容。因素法的關鍵在于計算模式的確立和因素的選擇。我國應依法確立“收入能力—支出需求均衡撥款型”作為計算模式，即通過計算各地的理論收入能力和標準支出需求來確定轉移支付數額。而在確定影響我國財政收支的因素時應選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數量、城市化程度、人均GDP、人均財政收入、人口密度、自然因素等，并以此確定各地的轉移支付額。為了鼓勵各地加強稅收的征管，提高地方增加收入的積極性，可考慮引入收入努力因素，如各地財政收入占GDP的比重。根據因素來衡量各地的財政地位、以公式化的形式確定各地的理論收入能力與標準支出及其轉移支付額。這種作法有利于提高轉移支付的透明度、可預見性和客觀公正性，也有利于規范中央與地方之間的財政關系，提高財政管理的科學化程度。
（五）健全法律程序盡快建立財政轉移支付法律制度
我國應加快推進轉移支付制度的法制化，為轉移支付提供強有力的法律保障。[6]首先，建議盡快由全國人民代表大會制定《財政轉移支付法》。以基本法的形式確立財政轉移支付的目標、基本原則、資金來源、法定形式、核算標準、分配方法及轉移支付的監督及法律責任等，將財政轉移支付過程納入法制化軌道。以基本法的形式可以進一步增強財政轉移支付制度的法律效力，有利于加強對省以下地方各級政府財政轉移支付行為的規范。其次，要進一步規范轉移支付的審批監督程序，應當編制轉移支付預算，并在預算法中予以明確，按預算審批監督程序，報人大審查批準。一經批準，不得擅自變動。再次，以法律形式明確財政轉移支付的監督制約制度，同時輔之以必要的司法和審計舉措，建立相對完善的監督和約束機制，并規定對違法違章者的制裁，保證轉移支付制度在立法、司法、和審計上的相互配合和協調統一，這樣既能體現轉移支付的權威性，又能體現其監督約束的完整性，確保轉移支付制度的實施效果。最后，對轉移支付制度中的違法行為制定專門的處罰措施。用法律條例明確列出各種情況的違法違規行為，對違規違法的一級政府或部門，依據轉移支付的種類、性質和違規金額所占該筆資金的比例等因素規定罰款處罰，明確罰款額度確定方法及罰款執行機構;對直接負責的主管人員和直接責任人明確規定行政處分方式，對應予處分而不按規定處分的情況建立防范機制，同時建議修改刑法，對財政轉移支付中嚴重違法的行為人規定相應的刑事處罰措施，予以嚴厲制裁。
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The Conception of Establishing the Law System of Financial Shift Payment in China
Zhou Cheng-gang; Luo Jing
(School of Public Finance and Taxation, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan 430060,China )
Abstract: The law system of financial shift payment refers to all law systems of economical relations which occurs in adjusting the process of financial shift and is confirmed and guaranteed by the governmental law. Since the enforcement of tax distribution system in China, our financial shift payments are some regulations which were carried on by the governmental rules and we don’t have some authoritative law system which restrains the financial shift payment. The article attempts to start with the main problems which exist in our system of financial shift payment and draws lessons from the success of foreign countries Then it puts forwards several conceptions about how to establish our system of financial shift payment.
Key words : The System of Financial Shift Payment; Law System; Legislation
[１]作者簡介：周成剛（1982-） 男， 湖北天門人， 中南財經政法大學財政學專業2005級碩士研究生；
羅 荊（1981-） 男 ， 湖北荊州人 ， 中南財經政法大學財政學專業2005級碩士研究生。
聯系方式：湖北省武漢市武珞路114號中南財經政法大學首義校區財政稅務學院
Email： zhouhugang@sina.com
郵政編碼：430060
作者：周成剛 羅荊 文章來源：中南財經政法大學財政稅務學院
