經濟技術開發區（簡稱經濟開發區）在我國的出現，是在改革開放以后。上世紀八十年代，隨著我國沿海四個經濟特區的成功建設，全國各地的經濟開發區猶如雨后春筍般涌現出來，并迅速從省、市一級向縣（市）、鄉（鎮）擴展。應該說各地經濟開發區的相繼成立和成功運作，為加大招商引資力度，推動地方經濟的快速發展提供了一個強有力的經濟平臺。許多幾年前還是默默無聞的農業縣市，依靠其獨特的地理、人文、交通優勢，加上其經濟開發區獨特的吸引內、外資手段，經濟建設獲得了巨大的成功，似乎在一夜之間聞名全國。
截止2005年底，我國經批準成立的各個級次經濟技術開發區已達數千個，這些經濟開發區很多已成為當地GDP增長中的重要支柱，有的甚至占當地經濟總量的半壁江山甚至更多。
經濟一片繁榮，內部管理工作如何？會計核算工作如何？帶著這些問題，受地方財政部門的委派，2005年下半年，我們專題調研組走訪調查了寧屬的縣、鎮兩級經濟技術開發區。調研過程中，發現了很多管理、核算上的問題，這和蓬勃發展的開發區經濟建設很不相稱。現擇要例舉如下：
一、重招商輕管理，重開發輕核算
開發區當然要招商引資，光是搭臺無人唱戲，并非目的所在。于是走出去、請進來，制訂出各種優惠政策，實施各類親商舉措，舉辦各種類型的說明會、推介會、同鄉會等是各個經濟開發區的重中之重的工作。客商一批批地來，有投資意愿且吻合其預設條件的中外客商開始考慮投資項目，成立企業。要吸引人家來投資興業，首先要解決的問題是土地。于是昔日的荒丘土坡被削平，農田水塘被填滿，然后是通路、通電、通水——這是開發的中心工作。也是各級政府殫心竭慮，推動經濟發展的重要步驟。
但調研人員還關心以下問題：土地已成為經濟開發區最重要的資產和經濟資源，在開發過程中，是如何進行核算管理的？每一個開發計劃，有沒有獨立立項的成本核算？正在開發之中的土地、房屋，會計賬面如何反映，開發完成后對外轉讓以及尚未對外轉讓的存量土地、房產如何核算？以上的這些問題，我們很難得到令人滿意的答案。
二、政企職責不清，肉爛鍋里不愁
對于開發區的管理機構，有的設置為政府的直接派出機構，有的設置為政府所屬的職能部門。但不管如何設置，應屬行政管理部門無疑。而在經濟開發過程中，從向農民征用土地，辦理土地出讓手續，進行成片開發平整，再到修路筑橋、架線通水，將生地開發為熟地；以及根據規劃建設企業用房，則應該是企業行為。在調研中我們看到，級次相對較高的開發區，其管委會和經濟開發公司是分設的，但很多工作合在一起進行，政企職責沒有充分分開；很多級次相對較低的開發園區，可謂是一套班子、兩塊牌子，行政工作和企業行為合在一起進行。由于經濟開發區工作的重要性，地方政府主要領導也經常直接參與經濟開發的行政性或企業性工作。在此前提下，要求政企職責分清，規范開發成本核算其難度可以想象。“肉都爛在鍋里，沒有外流”，則是他們認為目前管理、核算模式正確性的重要依據。
調研人員擔心的是，這只無形的“鍋”，是不是“鐵”制成的？如果有“外流”，將如何被發現？
三、會計素質低下，成本核算混亂
經濟開發區行政、企業職責分開，必然要求對經濟開發區的管理部門和經濟開發公司分別進行獨立的會計核算，包括機構獨立、人員獨立、報表獨立三獨立。但調研人員看到，有一部分經濟開發園、區沒有做到三獨立，不少鄉鎮的經濟開發園甚至是三個不獨立。不少的經濟開發公司為了向有關部門提供會計報表，反映開發成果才進行應付式的核算和編制報表。公司會計人員大多是僅從事過行政經費的收支業務核算，對經濟開發業務的成本核算，既無專業理論上的理性認識，也無實際操作上的感性認識。用經費收支的概念進行開發業務的會計核算，其結果可想而知。
由于沒有成本核算上的規范要求，每個年度終了經濟開發公司是盈是虧往往不是會計規范核算的最終結果，而是行政領導完成任務的口頭指標。
調研組看到的問題還遠不止這些。從財會的角度上說，加強和健全經濟開發區的會計核算工作，已是一個迫在眉睫的命題了。由此引發了筆者以下幾點思考：
1、各司其職，政企分開
經濟開發區的管理部門（如管委會）和經濟開發公司之間，雖然前者就經濟開發區的開發工作直接領導后者，而后者的基本任務就是按時、保質地完成管理部門交辦的開發任務，但兩者之間應該做到機構分開、人員分開、核算分開，管理部門專司其行政職責，對其經費收支進行規范核算；而開發公司則行使其企業職責，以其企業化的方式進行運作，對其開發成本歸集分配及結轉進行規范核算。
在經濟開發區對外招商引資中，可能為了提高對客商的吸引力，出臺較多的優惠政策，如土地使用權、房屋建筑物以低于市場價格甚至是低于開發成本對外出讓，以致于收不抵支——形成“政策性虧損”。該項虧損原則上應由行政性管理部門承擔，或者由本級政府對經濟開發公司出臺專門的彌補辦法。
筆者認為，“政策性虧損”透明化，虧損彌補政策化是其關鍵點。
2、規范模式，科學核算
經濟開發公司運作的模式常見的有兩種類型：一是房地產開發公司模式。在這種模式下，土地開發成本中應該包含向農民征用土地、向農民支付拆遷補償費、青苗補助費、勞力安置費等所有的支出在內；房屋建筑物開發成本則應包括土地開發成本在內；道路、橋梁等基礎設施以及文化、衛生、教育等配套設施視同固定資產進行管理，并以折舊方式進行財務補償；在接到開發任務后，應對每個開發項目實行對外招標，擇優選擇項目施工單位，重點加強對各工程施工單位的監督管理。開發完成后，由經濟開發公司直接按照管理部門的政策對外出讓。出讓價格原則上應能保本，或“政策性虧損”應能得到彌補。
二是建安公司模式。開發公司僅核算本公司的開發投入，土地開發不核算土地取得費用，房屋建筑物開發不核算土地開發成本，基礎設施和配套設施也不納入本公司固定資產進行核算。開發公司其實質是一個工程施工公司。開發項目完成后，應進行工程的決算，就工程開發過程中投入的工、料、費以及適當的利潤，稅金向經濟開發區管理部門結算。
從科學管理的角度，筆者更傾向于前者，即房地產開發公司模式。但不論采用哪種運作模式，均應嚴格引入成本核算概念，對開發過程中的全部投入按照國家頒發的會計制度進行科學規范的確認和計量。
3、結合標準，適度調整
在經濟開發公司全部業務中，土地開發應是其最重要的內容，土地的取得費用核算、開發投入核算也應是經濟開發公司會計核算的核心；基礎設施開發和配套設施開發，由于其投入額巨大，回收期限長，應對其重點進行管理與核算；開發區征用農民土地，涉及到大量的農民拆遷補償、土地補償，其補償方式形式多樣，如農民要求實物補償，失去耕地后要求永續性補償等等，這些為經濟開發公司土地取得成本的核算提出了新問題；再如開發土地出讓“政策性虧損”的彌補問題等。以上這些問題的提出，均帶有濃厚的經濟開發區工作特色。在房地產開發運作模式下，筆者認為應以遵循財政部頒發的《房地產開發企業會計制度》的基本標準為前提，結合我國現階段經濟開發區的具體特點，適度增刪一些核算內容，以期更為科學地核算。
4、重視財會，加強內控
盡管當前不少開發園、區賬面總資產達到數億元，拾數億元甚至更多，銀行借款規模也動輒上億，但不少經濟開發區的政府領導、經濟開發公司的領導把財會工作看成是一個附帶品，其關注、重視的程度和其招商引資工作無法相提并論。與此相對應的，是對內部控制制度的漠視。因此，在經濟開發公司的經營過程中，以言代政，朝令夕改，政企一體，不按規律辦事常有發生。筆者認為應強調，經濟開發公司應重視財會核算工作，并以規范會計核算作為其首要步驟；同時，加強內控制度建設，對材料采購、開發投入、成本結轉、對外出讓等各環節，科學設計內部審批、監督制度；建立經濟開發公司的財務保障機制，保障銀行借款和其他負債的安全性；切實樹立按客觀規律辦事之風。
5、盡快明確經濟開發區的會計核算制度
經濟開發區作為改革開放大潮中的新生事物，在我國的發展也有二十多個年頭了。很多經濟開發區已在地方經濟建設中扮演著舉足輕重的角色，成為推動經濟發展的強勁動力，其管理模式也逐步走向成熟。呼吁國家盡量明確經濟開發公司的會計核算制度，或出臺具有中國經濟開發區特色的行業會計制度。
作者：陳瑤清 文章來源：南京中信會計師事務所
