內(nèi)容摘要：經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期由于政府投資監(jiān)督不健全產(chǎn)生了“監(jiān)督軟化”現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為監(jiān)督“缺威”、“缺位”、“滯后”和“低效”等問題。政府投資主體缺位是“監(jiān)督軟化”的首要原因，而漸進(jìn)的政府投資體制改革則是監(jiān)督軟化的制度環(huán)境。因此，伴隨我國投資體制改革的深入，需要建立完善的政府投資監(jiān)督體系，做到監(jiān)督結(jié)構(gòu)科學(xué)合理，監(jiān)督行為規(guī)范高效。
關(guān)鍵詞： 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型 政府投資 監(jiān)督軟化 監(jiān)督體系
“修一條高速路，倒下一群干部”，對(duì)“政績工程”和“形象工程”的批評(píng)屢見于報(bào)端。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，如何加強(qiáng)政府投資監(jiān)督成為我國改革攻堅(jiān)階段的熱點(diǎn)問題。目前，我國政府投資監(jiān)督的主要問題是缺乏完整的監(jiān)督體系和監(jiān)督制度，已有的政府投資監(jiān)督具有分散性、臨時(shí)性和不全面性的缺陷，產(chǎn)生了“監(jiān)督軟化”現(xiàn)象。
一、政府投資“監(jiān)督軟化”的表現(xiàn)
“監(jiān)督軟化”有絕對(duì)軟化和相對(duì)軟化兩種形式。相對(duì)軟化是指因某些監(jiān)督主體的放松而導(dǎo)致政府投資監(jiān)督疏漏或缺位；絕對(duì)軟化則是指相對(duì)政府投資體制改革而言，政府投資監(jiān)督職能未能相應(yīng)調(diào)整而顯得被動(dòng)、不適應(yīng)和不到位。我國政府投資的“監(jiān)督軟化”兩種情況兼而有之，集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
第一、政府投資“監(jiān)督缺威”
我國政府投資監(jiān)督還沒有專門的法律依據(jù)，僅僅依據(jù)部門法或部門規(guī)章對(duì)政府投資進(jìn)行監(jiān)督。《預(yù)算法》、《審計(jì)法》、《公路法》等部門法都間接賦予了有關(guān)行政管理部門政府投資監(jiān)督的權(quán)力，但是這種間接的法律授權(quán)對(duì)監(jiān)督職能沒有細(xì)化和具體化，造成了監(jiān)督職能的不清晰，導(dǎo)致“重復(fù)監(jiān)督”或“監(jiān)督缺位”并存。同時(shí)，依據(jù)部門規(guī)章而實(shí)施的政府投資監(jiān)督，缺乏法律的權(quán)威性，而且也增加了協(xié)調(diào)監(jiān)督工作的難度。
第二、政府投資“監(jiān)督缺位”
政府投資項(xiàng)目在建設(shè)過程中需要對(duì)資金和質(zhì)量控制的環(huán)節(jié)很多，而實(shí)際上，對(duì)政府投資項(xiàng)目的決策、概預(yù)算、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)的監(jiān)督很不充分，造成了政府投資“監(jiān)督缺位”。政府投資的行政管理部門和政府投資的具體組織實(shí)施單位都應(yīng)是政府投資的監(jiān)督對(duì)象。由于政府投資項(xiàng)目的組織制度不完善，例如政府投資經(jīng)營性項(xiàng)目普遍采用項(xiàng)目法人責(zé)任制，而對(duì)非經(jīng)營性項(xiàng)目，其組織形式多采用工程建設(shè)指揮部、籌建處或基建處等多種形式，這都增加了政府投資監(jiān)督的復(fù)雜性。從實(shí)際監(jiān)督工作來看，對(duì)設(shè)計(jì)變更追加投資，工程、材料計(jì)量和質(zhì)量驗(yàn)收都缺乏有力的監(jiān)督。
第三、政府投資“監(jiān)督滯后”
政府投資監(jiān)督滯后給帶來了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)后果，其原因在于對(duì)政府投資缺少全過程和全方位的監(jiān)督。目前，立法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的力量相對(duì)薄弱；審計(jì)部門注重事后監(jiān)督，而事前事中監(jiān)督不足；項(xiàng)目稽察多屬專項(xiàng)監(jiān)督，而日常監(jiān)督缺失。我國已有的政府投資監(jiān)督大都是出于部門對(duì)政府投資宏觀管理職能的延伸，沒有形成合理的監(jiān)督結(jié)構(gòu)，初次監(jiān)督和再監(jiān)督混淆不清，監(jiān)督僅注重與本部門有關(guān)的環(huán)節(jié)，由此造成了部分監(jiān)督缺位或滯后。
第四、政府投資“監(jiān)督低效”
在現(xiàn)行體制下，發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)以及行業(yè)主管部門都擁有對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督職能，但是具體監(jiān)督職能界定得不夠明確，實(shí)施中出現(xiàn)業(yè)務(wù)交叉；并且部門之間沒有建立有效的信息溝通機(jī)制，致使重復(fù)監(jiān)督比較突出，降低了監(jiān)督效率。政府投資監(jiān)督需要有財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、項(xiàng)目管理和工程建設(shè)方面的專業(yè)知識(shí)，監(jiān)督工作的專業(yè)性較強(qiáng)，傳統(tǒng)的監(jiān)督管理方法已經(jīng)很難適應(yīng)。政府投資監(jiān)督方法的單一和監(jiān)督行為的不規(guī)范，都造成了監(jiān)督效能低下。
二、政府投資“監(jiān)督軟化”的原因
在理論上，預(yù)算軟約束理論強(qiáng)調(diào)了融資體制對(duì)投資預(yù)算突破的影響，提出了應(yīng)建立多元化監(jiān)督系統(tǒng)的建議。由于政府投資多層次的委托代理關(guān)系，委托代理理論認(rèn)為強(qiáng)化政府投資監(jiān)督是改變信息不對(duì)稱而做出的制度安排。我國政府投資“監(jiān)督軟化”與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型密切相關(guān)，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)生產(chǎn)物。
第一、政府投資主體“缺位”是加強(qiáng)政府投資監(jiān)督的首要原因
在漸進(jìn)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，雖然政府投資的行政代理不斷弱化，但是政府投資的經(jīng)濟(jì)代理制度創(chuàng)新并沒有確立規(guī)范的投資主體，使得經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成為了政府投資主體“缺位”或“虛位”的制度環(huán)境。由于政府投資職能的委托代理鏈條過長，并且行政職能與經(jīng)濟(jì)管理職能交叉，解決政府投資主體“缺位”或“虛位”成為了一個(gè)制度性難題。政府投資主體“缺位”造成了投資管理混亂，項(xiàng)目決策與實(shí)施脫節(jié)、籌資與還款脫節(jié)，建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工發(fā)生失誤，都無法明確責(zé)任者，結(jié)果導(dǎo)致投資規(guī)模膨脹和預(yù)算軟約束等問題的發(fā)生。
第二、漸進(jìn)的政府投資體制改革是加強(qiáng)政府投資監(jiān)督的制度性原因
政府投資監(jiān)督“滯后”或“缺位”削弱了對(duì)政府投資的代理人和市場(chǎng)參與主體的約束，致使“創(chuàng)租”“尋租”傾向嚴(yán)重。由于政府投資監(jiān)督制度的“缺失”和政府投資委托人的有限理性，促使政府投資的代理人或市場(chǎng)主體利用信息不對(duì)稱環(huán)境，使用不正當(dāng)手段謀求自身利益的最大化。政府投資主體“缺位”和政府投資監(jiān)督“缺位”的長期并存，對(duì)政府投資的代理人或市場(chǎng)參與主體的某些不規(guī)范行為，甚至腐敗行為起到了負(fù)面激勵(lì)作用。因此，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，建立政府投資監(jiān)督有助于加強(qiáng)對(duì)政府投資代理人或市場(chǎng)參與主體的行為約束，以解決尋租、道德風(fēng)險(xiǎn)和腐敗問題。
第三、加強(qiáng)政府投資監(jiān)督是政府投資管理的重要職能
加強(qiáng)政府投資監(jiān)督是政府投資體制改革的重要內(nèi)容，也是政府職能轉(zhuǎn)換的客觀要求。在建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府投資體制進(jìn)程中，政府投資監(jiān)督制度的缺失，可以說是政府職能轉(zhuǎn)變滯后的結(jié)果。 政府投資是由一系列的委托代理合同組成，充分體現(xiàn)了公共利益，有必要從外部引入監(jiān)督約束機(jī)制。建立和完善政府投資監(jiān)督是合理的制度設(shè)置，有助于糾正轉(zhuǎn)型期不規(guī)范的制度化。
三、完善我國政府投資監(jiān)督的政策建議
為了克服政府投資“監(jiān)督軟化”，需要建立完善的政府投資監(jiān)督體系。一方面要理順已有的政府投資監(jiān)督職能，另外一方面也要構(gòu)建合理的監(jiān)督結(jié)構(gòu)和監(jiān)督制度，以規(guī)范政府投資監(jiān)督行為。
第一、建立多元化的政府投資監(jiān)督體系
改變目前以多部門為主體的平面型監(jiān)督結(jié)構(gòu)，而代之以“多元化”的立體型監(jiān)督體系。加強(qiáng)政府投資的人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，突出再監(jiān)督職能；完善財(cái)政監(jiān)督，注重對(duì)資金撥付、使用和財(cái)務(wù)管理等方面的監(jiān)督；規(guī)范稽查監(jiān)督和行業(yè)主管部門監(jiān)督，例如建設(shè)部門主要負(fù)責(zé)對(duì)工程勘察設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理和工程建設(shè)質(zhì)量等方面的監(jiān)督；應(yīng)強(qiáng)化政府投資的初次監(jiān)督，即監(jiān)理等工程咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)政府投資項(xiàng)目具體實(shí)施過程的監(jiān)督。
第二、政府投資監(jiān)督要規(guī)范化、制度化和法制化
圍繞投資資金和工程質(zhì)量，明確界定各類監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能，區(qū)分初次監(jiān)督和再監(jiān)督，做到監(jiān)督結(jié)構(gòu)科學(xué)合理，監(jiān)督行為規(guī)范高效。加快政府投資監(jiān)督立法，增強(qiáng)監(jiān)督的法治性和權(quán)威性。以審查工程概預(yù)決算為手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府投資資金全過程的監(jiān)督管理。推行公共工程采購制度，完善對(duì)招投標(biāo)、工程造價(jià)和工程款撥付的監(jiān)督。建立項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度，提高投資決策水平和加強(qiáng)投資項(xiàng)目管理。
第三、構(gòu)建政府投資監(jiān)督的量化指標(biāo)體系和信息溝通網(wǎng)絡(luò)
針對(duì)不同類型的政府投資項(xiàng)目，目前我國還缺乏一套完整的有關(guān)工程進(jìn)度、工程質(zhì)量、投資控制、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)等方面的指標(biāo)體系，從而影響了對(duì)投資項(xiàng)目的進(jìn)展及其效果的監(jiān)督。因此，應(yīng)建立相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的量化指標(biāo)體系，有助于為政府投資監(jiān)督提供判斷依據(jù)。此外，對(duì)于“多元化”的政府投資監(jiān)督體系，也需要建立良好的信息溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府投資信息共享，以降低監(jiān)督成本和避免重復(fù)監(jiān)督。
第四、擴(kuò)大政府投資的社會(huì)監(jiān)督
在公共財(cái)政框架下，應(yīng)保持政府投資監(jiān)督體系的開放性，建立政府投資項(xiàng)目的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。實(shí)行信息公開制度，削弱政府專業(yè)部門對(duì)政府投資相關(guān)信息的隱匿權(quán)限。通過建立和完善項(xiàng)目舉報(bào)制度，鼓勵(lì)公眾和新聞媒體對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的腐敗問題進(jìn)行曝光，從而有助于加強(qiáng)投資項(xiàng)目的監(jiān)督管理和防范政府投資的違規(guī)違法現(xiàn)象。
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作者：孫洪波,王艷芳 文章來源：中國社會(huì)科學(xué)院研究生院,財(cái)政部財(cái)政投資評(píng)審中心
