政府投資項目普遍存在超預(yù)算、超標準、超規(guī)?，F(xiàn)象。表現(xiàn)為“三突出”。一是預(yù)算不細化突出。有些項目由于搶時間爭進度,前期調(diào)研和論證工作做得不夠充分,出現(xiàn)到處漏項現(xiàn)象,以致項目經(jīng)常出現(xiàn)中途增加預(yù)算或停工,影響工程質(zhì)量和竣工時間。二是最低價中標、最高價決算的現(xiàn)象突出。一些施工單位在投標時,為了能拿到項目,故意做低標的,然后在工程實施過程中通過各種手段不斷變更簽證、增項增量來提高工程造價。三是項目報小做大現(xiàn)象突出。有些業(yè)主單位為了規(guī)避招標或使項目得到審批通過,在向領(lǐng)導(dǎo)匯報和有關(guān)部門申報材料時,片面強調(diào)項目的可行性、追求議標的可操作性,故意少報投資額,然后在實施的過程中不斷增加項目內(nèi)容,化整為零增加項目個數(shù)或擅自改變項目圖紙,提高建設(shè)標準,使不合法的工程合法化。
二、工程管理存在粗放性。首先是工程招投標不規(guī)范。往往以時間緊、任務(wù)重、要求高、壓力大為由,該公開招標的項目未按正常程序辦理,或以會議決定代替招標、以會議紀要肢解工程招標、借假資質(zhì)參加圍標、桌下交易相互串標、灰色行動買標賣標。其次是工程監(jiān)理不規(guī)范。受利益驅(qū)動的影響,監(jiān)理人員流動性大,“借雞抱窩”的情況較多;受業(yè)主與監(jiān)理之間關(guān)系沒有理順的影響,有的監(jiān)理項目機構(gòu)與業(yè)主存在“姻親”關(guān)系,有的監(jiān)理項目機構(gòu)類似或等于建設(shè)單位的“工程部”;受人員的影響,監(jiān)理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊,有的派到現(xiàn)場的監(jiān)理素質(zhì)達不到要求,或是人員不到位,有的工程項目專業(yè)人員和有經(jīng)驗的人員較為缺少,部分監(jiān)理人員事前、事中控制的能力偏差,關(guān)鍵部位、關(guān)鍵工程的監(jiān)理到位不到“點”。再次是項目工程勘察設(shè)計不規(guī)范。對工程勘察設(shè)計重要性認識不足,往往為了節(jié)約資金而減少勘察工程量,很多工程勘察、設(shè)計業(yè)主單位往往要求單價低、工期短,對工程設(shè)計的變更隨意性大,有的對工程質(zhì)量的控制經(jīng)常有錯位和缺位現(xiàn)象發(fā)生。
三、審計監(jiān)督缺乏標準性。在用科學(xué)發(fā)展觀推進政府投資項目審計的實踐中,我們深感“三缺”現(xiàn)象尤為突出。一是缺乏理論指導(dǎo)。目前我國政府投資項目審計尚未形成具有操作性的準則和指南,《審計機關(guān)國家建設(shè)項目審計準則》的規(guī)定比較原則、抽象,加之政府投資項目審計起步晚,審計部門對政府投資項目審計的理論研究和經(jīng)驗總結(jié)做得不夠,審計人員在具體工作中感到缺乏依據(jù)和標準,主觀判斷多、審計風(fēng)險大,審計質(zhì)量難以得到有效保證。二是缺乏專業(yè)人才。由于審計機關(guān)老齡人員多,行政編制少;普通人員多,專業(yè)人員少;會做事的人員調(diào)不進,不會做事的人員調(diào)不出;難以滿足綜合性強、層次高的政府投資項目審計工作的需要。三是缺乏綜合評價。目前開展的政府投資項目審計,大多數(shù)是事后審計,預(yù)算審計較少,且審計金額大,加上政府投資項目市場較為復(fù)雜,容易滋生違法亂紀現(xiàn)象,客觀上使審計人員對政府投資項目審計不得不側(cè)重于真實性、合法性審計,難以開展效益審計,難為政府投資項目作出相應(yīng)的評價。
四、建設(shè)工程存在隱患性。由于受人力、物力等因素制約,審計機關(guān)主要是對工程決算進行經(jīng)濟審計,實際存在很多隱患,主要表現(xiàn)在:一是工程質(zhì)量難于監(jiān)控。建筑材料采購使用未能得到全程跟蹤審計,加上受設(shè)備技術(shù)檢測條件的限制,建筑材料以次充好、以劣充優(yōu)的現(xiàn)象較為突出,建筑工程質(zhì)量往往存在隱患。二是資金使用難于監(jiān)控。有些政府投資項目沒有專人專賬,項目資金張冠李戴、高套冒領(lǐng)、擠占挪用、?？畈粚Ｓ玫那闆r十分突出,資金使用方向存在隱患。三是業(yè)主單位難于監(jiān)管。政府投資項目審計未能與業(yè)主單位財務(wù)收支審計結(jié)合起來,在政府投資項目審計中往往僅注重工程造價審計,而忽視了對政府投資項目的業(yè)主單位結(jié)合進行財務(wù)收支跟蹤審計,審計人員在核減工程造價或工程量時,業(yè)主單位會站出來護著施工單位說話、求情,不難看出業(yè)主單位廉政建設(shè)存在隱患。
如何用科學(xué)發(fā)展觀推進政府投資項目審計,筆者認為必須做到“五到位”:
一、項目前期監(jiān)管要到位。一要強化科學(xué)審計理念。按照科學(xué)發(fā)展觀要求,將政府投資項目審計的重點從真實、合法審計逐步轉(zhuǎn)到效益審計上來,充分考慮投資結(jié)構(gòu)的合理性,投資規(guī)模的適應(yīng)性,投資使用方向的正確性,使用效益的綜合性,使用過程的公平性。二要強化科學(xué)審計監(jiān)督。按照國家投資、基建管理政策的有關(guān)規(guī)定,審查項目決策立項的程序,防止違反決策程序擅自立項的行為發(fā)生;審計項目前期論證的充分性,杜絕“三邊”工程的發(fā)生;審計項目的整體性,防止漏項現(xiàn)象發(fā)生。三要強化科學(xué)設(shè)計預(yù)算。注重項目勘察和預(yù)算審計,實現(xiàn)政府投資項目少投入、多產(chǎn)出,取得最佳的經(jīng)濟效益和社會效益。 二、項目招標監(jiān)管要到位。首先要加強招標程序的監(jiān)管。要加強對整個招投標活動程序包括事前、事中、事后的各項工作監(jiān)督,把好項目主管部門本次招投標工作實施方案關(guān),發(fā)布招標公告情況關(guān),招標文件內(nèi)容和招標人資格確定關(guān),工程圖紙的事前保密關(guān),投標、開標、評標、中標按規(guī)定操作關(guān),中標通知書、合同簽訂、工程變更等整個過程的遵守和執(zhí)行關(guān)。其次要加強招標環(huán)境的監(jiān)管。要進一步營造一個公開、公平、公正、透明的招投標環(huán)境,開通網(wǎng)上報名渠道,通過網(wǎng)上審計核查、社會調(diào)查、實際考查確定投標人資格,減少腐敗現(xiàn)象發(fā)生。再次要加強招投標隊伍的監(jiān)管。注重投標人員的素質(zhì)和招標組織人員的廣泛代表性,理順監(jiān)理與業(yè)主的關(guān)系,杜絕無序競爭和不正當競爭,嚴厲打擊圍標、規(guī)標、串標、買標、賣標等各種違法違規(guī)行為,從源頭上遏制腐敗現(xiàn)象發(fā)生。
三、項目審計方法要到位。一要重點審計合同,嚴把工程進度、項目變更、資金預(yù)算、工程量簽證關(guān);二要重點審查圖紙,嚴把工程面積、材料質(zhì)量、費用發(fā)生、取費標準、取費基數(shù)關(guān);三要重點審查施工管理及監(jiān)控,嚴把監(jiān)督隊伍素質(zhì)關(guān),杜絕隨意增加隱蔽工程,多算、重算、冒算工程量,不給好處不辦事、給了好處亂辦事的現(xiàn)象;四要重點審查項目竣工結(jié)算,嚴把資金流向、資金結(jié)算、資金效益關(guān)。通過嚴格的竣工驗收結(jié)算審計,審查工程量和造價,確定項目投資總額、建設(shè)成本的真實性、合法性,盡可能減少經(jīng)濟損失,提高政府投資效益。五要重點審查結(jié)算發(fā)票,嚴把工程稅收征繳關(guān)和材料單價成本關(guān),杜絕稅收跑冒漏滴和工程材料以次充分、以劣充優(yōu)現(xiàn)象發(fā)生。
四、項目審計人才要到位。一是要留住人才。對于已在審計崗位上多年從事政府投資項目的審計人員,要高看一等、厚愛一份,政治上給待遇、經(jīng)濟上給實惠、工作上給方便,充分調(diào)動其工作積極性和創(chuàng)造性;二是要引進人才。要通過多種形式向社會、中介組織、高等院校招聘懂財務(wù)管理、懂工程造價、懂法律法規(guī)的復(fù)合型人才,提升政府投資項目審計隊伍的業(yè)務(wù)實力;三是要培訓(xùn)人才。有針對性地進行項目管理人才和審計人才的培養(yǎng),既要注重造就一批精管理、懂技術(shù)、善經(jīng)營、高素質(zhì)的項目管理和審計專業(yè)人才,還要注重培養(yǎng)項目前期策劃、合同管理、風(fēng)險規(guī)避等各方面的項目管理、審計人才,為工程項目管理、審計提供有力的人才保障。要結(jié)合政府投資項目的要求和特點舉辦多層次、多形式的項目管理、審計專業(yè)知識和技能培訓(xùn),為政府投資工程項目管理培養(yǎng)更多的人才。
五、項目審計質(zhì)量要到位。一是要做好審計調(diào)查。要制定較完善的審計工作方案,審前調(diào)查必須全面、深入、細致,審計方案要明確審計內(nèi)容、時間、人員分工、審計目標,使審計組每名成員都知道自己的任務(wù),提高審計工作質(zhì)量;二是要確定審計范圍。要將審計范圍、審計目標與可能取得成果的審計對象有機結(jié)合起來,認真審查被審對象是否有嚴密的內(nèi)控制度,以及這些制度是否發(fā)揮作用;這些單位的財務(wù)管理和會計核算是否規(guī)范,施工單位的資質(zhì)是否與承擔(dān)工程相匹配;監(jiān)理單位是否認真履行職責(zé)等口通過上述工作,有效提高政府投資項目的審計質(zhì)量;三是要提高審計效率。要最大限度地利用成熟的工程管理審計軟件,開展工程價款結(jié)算審計,創(chuàng)造條件開發(fā)工程管理審計軟件,提高審計人員的業(yè)務(wù)水平和實戰(zhàn)能力;四是要開展審計評價活動。通過對項目工程造價、資產(chǎn)交付使用率、建設(shè)周期、工程質(zhì)量、環(huán)境影響等指標綜合性分析,科學(xué)評價政府投資項目的整體效益,為政府今后更好決策提供依據(jù)。
(作者單位:南城縣審計局)
