高等學(xué)校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃。高等學(xué)校必須在預(yù)算年度開始前編制預(yù)算,預(yù)算的內(nèi)容包括收入預(yù)算和支出預(yù)算,預(yù)算由校級預(yù)算和所屬各級預(yù)算組成。
二、高等學(xué)校預(yù)算管理存在的問題
(一)預(yù)算觀念守舊
高校的財務(wù)改革不斷深化,在預(yù)算管理方面,《高等學(xué)校財務(wù)制度》明確了高校預(yù)算編制大收入、大支出的“大口徑”概念,徹底打破了原有的預(yù)算管理模式。這就迫切要求高校必須充分發(fā)揮主觀能動性。積極組織收入、努力節(jié)約支出、提高資金使用效益,切實加強(qiáng)預(yù)算管理。但長期以來,高校辦學(xué)經(jīng)費基本上靠國家財政包攬,一些高校缺乏市場經(jīng)濟(jì)條件下自主辦學(xué)的法人意識,只是按上級批準(zhǔn)的撥款計劃編制預(yù)算,簡單地按開支標(biāo)準(zhǔn)管理支出。若不夠就向上級主管部門要,上級主管部門批不下來,就只能想辦法開拓新的經(jīng)費來源作為補(bǔ)充。但因為這樣的學(xué)校往往實力有限,所以學(xué)校把目標(biāo)鎖定在無辜的學(xué)生身上,部分高校在招生入學(xué)這一環(huán)節(jié)中違規(guī)和不規(guī)范收費的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。
(二)預(yù)算管理不到位
由于高校預(yù)算管理認(rèn)識不夠,缺乏重視,目前相當(dāng)一部分高校參與預(yù)算編制的人員不是專職人員。他們對學(xué)校運(yùn)行、建設(shè)發(fā)展與預(yù)算的關(guān)系缺乏研究,缺乏對學(xué)校內(nèi)外部影響預(yù)算的因素所作的經(jīng)常、系統(tǒng)、廣泛的搜集和分析整理,無法確定哪些目標(biāo)可以達(dá)到,哪些目標(biāo)無法達(dá)到,難以對學(xué)校預(yù)算管理提出細(xì)致可靠的依據(jù)。特別是在預(yù)算編制中,預(yù)算編制人員對高校紛繁復(fù)雜的業(yè)務(wù)活動及變化情況的認(rèn)識具有相當(dāng)?shù)木窒扌?缺乏縝密的科學(xué)論證,因此難以保證預(yù)算收支的良好運(yùn)行。
(三)預(yù)算制度落后,不符合高校發(fā)展的需要
會計核算制度與預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督相沖突。高等院校會計制度規(guī)定,高校內(nèi)部同時實行兩種會計核算原則:學(xué)校的事業(yè)收支以“收付實現(xiàn)制”為核算原則,經(jīng)營收支以“權(quán)責(zé)發(fā)生制”為核算原則。收付實現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制不同的是:收益與成本支出的確定標(biāo)準(zhǔn)不同。收付實現(xiàn)制不是以經(jīng)濟(jì)事項的實際發(fā)生為標(biāo)準(zhǔn)來確定收支,而是以資金是否為實際收入或付出為標(biāo)準(zhǔn)來確定的。這種會計原則在某種程度上也會導(dǎo)致預(yù)算與反映的收支實際情況相悖。
(四)預(yù)算編制不科學(xué)
收入預(yù)算編制不完善。根據(jù)《高等學(xué)校財務(wù)制度》的要求,高校的綜合財務(wù)預(yù)算應(yīng)該涵蓋高校全部資金的收支內(nèi)容。這就要求高校的各項收入必須全部納入學(xué)校預(yù)算,統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算,不得遺漏和隱匿,不得在預(yù)算之外另留收入項目。但在對高校的財務(wù)大檢查和審計中發(fā)現(xiàn),高校內(nèi)部不同程度地存在“小金庫”現(xiàn)象。其下屬的部分學(xué)院(部門)“本位主義”思想作怪,從小團(tuán)體利益出發(fā),截留收入,作資金的體外循環(huán),沒能將應(yīng)納入預(yù)算管理的所有收入事項均反映在整個學(xué)校的綜合收入預(yù)算之中。
(五)預(yù)算執(zhí)行中監(jiān)督不力
預(yù)算執(zhí)行仍存在較大的隨意性,預(yù)算軟化的現(xiàn)象還沒有得到根本的改變。這一方面受國家宏觀政策變化,預(yù)算項目追加、調(diào)整的影響;另一方面是由于各高校事業(yè)計劃與財務(wù)預(yù)算(計劃)之間脫節(jié)所致。在高校預(yù)算管理中,缺乏完整的預(yù)算控制系統(tǒng),難以令高校的預(yù)算管理部門對由于預(yù)算執(zhí)行過程受到各種主客觀因素的影響造成的變化進(jìn)行快速反應(yīng)。一些高校尚未建立健全預(yù)算管理制度;有的雖然有了預(yù)算管理制度,卻有章不循,隨意更改,預(yù)算形同虛設(shè)。資金的收支缺乏統(tǒng)一的籌劃和控制,隨意性大,資金使用混亂。資金的流向與控制脫節(jié),資金體外循環(huán)嚴(yán)重,事前監(jiān)督不嚴(yán),事中控制不力,事后審計監(jiān)督園受多種因素影響效果不佳。高校預(yù)算具有大收大支的全口徑預(yù)算的特征,既無法反映預(yù)算資金的全貌,也不利于考核預(yù)算資金的執(zhí)行情況。
三、構(gòu)建高校預(yù)算管理新模式應(yīng)有的理念
(一)確立以發(fā)展戰(zhàn)略為基礎(chǔ)的理念,使日常的預(yù)算管理成為實現(xiàn)高校長期發(fā)展的戰(zhàn)略基石
預(yù)算管理是對計劃的數(shù)字反映,是落實高校發(fā)展戰(zhàn)略的一種有效手段,高校在實施預(yù)算管理前,應(yīng)該認(rèn)真進(jìn)行高校發(fā)展政策的調(diào)研和高校自身資源的分析,明確高校的長期發(fā)展目標(biāo),以此為基礎(chǔ)編制各項預(yù)算,以便使高校各項預(yù)算前后銜接起來,避免預(yù)算工作的盲目性。
(二)確立面向未來和基于活動分解作預(yù)算的理念,使預(yù)算指標(biāo)客觀公正,易于接受
高校的辦學(xué)活動是收入的源泉和成本費用的動因,高校未來的辦學(xué)活動則是預(yù)算數(shù)值大小的直接決定因素。以對高校未來辦學(xué)活動的預(yù)測為基礎(chǔ),并將這些活動在各部門之間合理地分解,才能使高校的預(yù)算指標(biāo)接近實際,使預(yù)算管理成為協(xié)調(diào)高校內(nèi)部各部門之間經(jīng)濟(jì)活動和利益沖突的有效手段,保障高校各項活動的順利實施。
四、構(gòu)建高校預(yù)算管理新模式
(一)高等學(xué)校預(yù)算編制程序
按照實際工作程序,高等學(xué)校預(yù)算編制程序劃分為準(zhǔn)備、“一上”、“一下”、“二上”、“二下”五個階段。各階段的具體職責(zé)如下:
準(zhǔn)備階段:由財務(wù)處負(fù)責(zé),在對以前年度學(xué)校的收支情況進(jìn)行認(rèn)真分析的基礎(chǔ)上,結(jié)合下一年度學(xué)校的總體工作計劃、任務(wù)以及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃,對下一年度學(xué)校的總體收支規(guī)模進(jìn)行初步預(yù)測。
“一上”階段:學(xué)校院系部處辦,根據(jù)本部門上一年度的經(jīng)費執(zhí)行情況編制部門決算,并結(jié)合下一年度工作計劃編制本部門的預(yù)算草案,上報財務(wù)處。財務(wù)處匯總各部門的預(yù)算草案及下一年度學(xué)校的總體收支規(guī)模預(yù)測方案,報學(xué)校財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,由校財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組調(diào)整確定后,上報教育部。
“一下”階段:教育部下達(dá)學(xué)校預(yù)算控制數(shù)后,學(xué)校財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組確定學(xué)校各部門的預(yù)算控制數(shù),由財務(wù)處下達(dá)給各部門。
“二上”階段:各部門根據(jù)預(yù)算控制數(shù),調(diào)整本部門預(yù)算后。重新上報財務(wù)處。財務(wù)處匯總后報學(xué)校財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。
“二下”階段:學(xué)校財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組確定各部門預(yù)算,由校長或校長委托主管財務(wù)副校長簽字后,上報教育部以及下達(dá)給財務(wù)處和相關(guān)部門控制執(zhí)行。
(二)預(yù)算實施
預(yù)算實施及審查是預(yù)算執(zhí)行過程中面臨的一個重大問題。健全的預(yù)算法體系、嚴(yán)格的監(jiān)督檢查程序和科學(xué)的檢查方法,是確保預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量的關(guān)鍵。國外通常從預(yù)算編制、審批、執(zhí)行到監(jiān)督每一環(huán)節(jié)都有明確的法律規(guī)定。對我國各地方高校而言,應(yīng)當(dāng)建立對預(yù)算內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查制度。明確監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)或人員的職責(zé)權(quán)限,定期或不定期地進(jìn)行檢查。對監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)的預(yù)算管理的薄弱環(huán)節(jié),應(yīng)當(dāng)告知有關(guān)部門,有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時查明原因, 采取措施加以糾正和完善。監(jiān)督檢查部門應(yīng)當(dāng)向上級部門報告監(jiān)督檢查結(jié)果和有關(guān)部門的整改情況。高校通常由校內(nèi)監(jiān)察審計部門執(zhí)行預(yù)算監(jiān)督職能。
(三)預(yù)算控制
預(yù)算控制是圍繞確定的預(yù)算目標(biāo)組織實施的,其基本的職能是通過嚴(yán)格規(guī)范的控制過程,衡量工作,評估績效,糾正偏差。學(xué)校財務(wù)要充分發(fā)揮平衡預(yù)算的杠桿作用,增強(qiáng)管理職能,提高辦公自動化手段,及時反饋會計信息,為學(xué)校財務(wù)決策提供可靠依據(jù)。當(dāng)前,高校應(yīng)充分利用現(xiàn)代管理手段,建立以預(yù)算管理為中心的財務(wù)管理信息系統(tǒng)。通過軟件系統(tǒng)全程監(jiān)控預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)程,實時跟蹤、分析預(yù)算執(zhí)行情況,及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中的非正常情況,加強(qiáng)與經(jīng)費使用部門的溝通,開展動態(tài)監(jiān)督,糾正執(zhí)行偏差。變事后反映為事前分析、事中控制。真正做到加強(qiáng)預(yù)算管理,提高管理效率,切實維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力。
(四)預(yù)算調(diào)整
高等學(xué)校預(yù)算在執(zhí)行過程中,對財政補(bǔ)助收入和從財政專戶核撥的預(yù)算外資金收入一般不予調(diào)整。《高等學(xué)校財務(wù)制度》規(guī)定,如果國家有關(guān)政策或事業(yè)計劃有較大調(diào)整,對收支預(yù)算影響較大,確需調(diào)整時,可以報請主管部門或者財政部門調(diào)整預(yù)算。其余收入項目需要調(diào)增或調(diào)減的,由學(xué)校自行調(diào)整并報主管部門和財政部門備案。對于學(xué)校可自行調(diào)整的項目應(yīng)予以高度重視,需要調(diào)整預(yù)算的,應(yīng)由校財經(jīng)管理委員會或相關(guān)機(jī)構(gòu)充分討論后報學(xué)校決策層審批。通過嚴(yán)格的程序調(diào)整才不會削弱預(yù)算的控制力度,反而可以增加預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。要注意預(yù)算的調(diào)整不宜過頻,否則預(yù)算的編制就失去了意義。
(五)確保預(yù)算順利執(zhí)行的措施
1 建立預(yù)算執(zhí)行信息傳遞與反饋網(wǎng)絡(luò)。為確保財務(wù)預(yù)算的有效執(zhí)行,高校財務(wù)部門要結(jié)合實際,建立一套以財務(wù)部門為中心。上通學(xué)校決策層、下連各學(xué)院(部門)的預(yù)算執(zhí)行信息傳遞與反饋網(wǎng)絡(luò)。
2 加強(qiáng)學(xué)校財務(wù)對所屬二級財務(wù)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和財務(wù)監(jiān)督。隨著高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)日趨復(fù)雜,形成了相對獨立的若干經(jīng)濟(jì)利益主體。為了便于進(jìn)行高校財務(wù)管理,一般設(shè)置若干二級財務(wù)。所謂預(yù)算的監(jiān)督性是指預(yù)算下達(dá)后,對其執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。預(yù)算編制無論做得怎么好,如果不對其執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督,那就形同虛設(shè)。失去監(jiān)督,下級部門可能將A項經(jīng)費挪用到B項,而B項經(jīng)費又用作其他,如此等等。
預(yù)算管理工作是關(guān)系到高校經(jīng)濟(jì)工作全局的重大問題,要充分發(fā)揮預(yù)算管理的指導(dǎo)性、監(jiān)督性,嚴(yán)格執(zhí)行、認(rèn)真分析,根據(jù)上級的有關(guān)規(guī)定,結(jié)合自己的實際,制定出適合本學(xué)校財務(wù)管理的有關(guān)規(guī)章制度,以及一套行之有效的預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制,使大家做到有章可循,嚴(yán)格按規(guī)章制度辦事,為高等教育的健康發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。
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