審計制度是對審計工作管理體系和管理制度的總稱，是在一定的社會基礎上形成的審計工作各個方面的關系，審計制度包括審計主體之間的關系，以及如何界定各自的審計范圍和職能。目前，國際上大部分國家都實行了審計監督制度。各國都根據本國的政治需求與經濟發展狀況，建立了不同的審計管理體系和管理制度。我們國家也一樣有這樣的審計制度，目的是對國家有限的資源監督以保證其合理地開發和使用，我國同其他國家一樣，逐步形成和完善了國家審計、內部審計與民間審計三位一體的審計主體形式，各自在不同的職能職責范圍內行使其審計監督權力。
我國加入WTO后，建立社會主義市場經濟的進程將進一步加快。WTO的前提條件是對其運行機制和規范的認可，一旦成為其成員就必然要受到該運行機制的制約。加入WTO我國政府必須遵守這種運行規則，政府管理過程就必然要按照WTO規則來進行。WTO的有關規則要求將使我國的制度環境發生根本的變化，國家審計所面臨的經濟環境、法律環境、文化環境等也將發生深刻變化。這些變化給國家審計提供了巨大發展機遇，同時也帶來了嚴峻挑戰。
一、國家審計體制的弊端
（一）現行國家審計制度在一定程度上影響審計的獨立性和權威性
審計的靈魂是獨立性，只有獨立性存在才能發揮它的權威性。我國《憲法》賦予審計機關依法獨立行使審計監督權；《審計法》又明確規定，地方各級審計機關對本級人民政府和上級審計機關負責并報告工作，審計業務以上級審計機關領導為主，人員調配、辦案經費等受本級政府管轄。這種雙重的管理體制，影響著審計機關對一些經濟案件的有效監督，使審計機關的權威性和威懾力有所削弱，制約著審計機關獨立行使監督權。如被管轄者難于監督管轄者的經濟行為；審計工作受到一定程度的行政干預；現行的人事管理制度影響著審計機關的獨立行為；審計經費難以得到保證。
（二）現行審計制度制約審計機關在國家宏觀調控中發揮作用
審計機關要想在國家宏觀調控方面發揮作用，就必須在地位上擁有監督和約束政府行為的權力。即政府的權力越大，審計所擁有的監督力度和廣度也越大，這才能保證審計功能的發揮。我國現行審計制度將國家審計機關設置在同級政府內，并接受上級審計機關的業務領導，事實上是政府內部審計機構，這種有限獨立性的設置，在一定程度上制約了國家審計機關在宏觀調控中的監督保障作用，它所發揮的作用必然是有限的。審計機關成立以來，盡管各級政府領導和審計機關領導一再要求審計人員從微觀著手、宏觀著眼，既要進行經濟監督，又要從體制、機制上找問題，但事實上很難做到，在對政府宏觀經濟管理進行監督評價時，往往感到力不從心，這也是我國國家審計制度存在先天不足所造成的。
（三）審計機關難以處理地方利益與國家利益的矛盾
地方政府作為地方經濟活動的組織者和管理者，肩負著必要的政府行政管理職能。地方政府在履行職責時必須考慮地方社會經濟利益，并以維護這種利益為己任。現行審計制度將地方審計機關置于地方政府的領導之下，當審計機關在審計中發現地方利益與中央政府及國家整體利益存在沖突時，地方審計機關必然會服從地方政府的領導，參與保護主義，難以獨立、客觀、公正地執行其審計職責，維護國家利益。
（四）現行審計制度阻礙了審計工作規范化進程，加大了審計風險
審計監督作為一種國家法定的制度，必須依據制度的規定，履行審計監督的職能，按照審計法規定的權利和義務開展工作。這就要求任何單位和個人，不能人為地擴大或縮小審計機關的法定職責和權限。但現行的審計制度，使審計監督并沒有實現真正意義上的制度化。審計機關每年按照法定程序制訂的審計項目計劃，在具體執行過程中，當地黨政領導往往給審計機關交辦事項或強令審計機關參與一些與審計職能不適應的業務，超越審計監督范圍和權限，并且要求審計機關出具結論性的審計材料。這種“充分”的權力又超越了審計機關的權威性。由于審計機關目前普遍缺少自我保護意識和合理規避審計風險意識，審計結論往往留下了潛在的審計風險。同時在執行這些業務的過程中，審計人員實施的審計程序也難以規范化，從而使政府審計監督權彈性也過大，不適應審計工作變化的客觀需要。
如果不對現行的國家審計制度進行改進，國家審計的獨立性就難以實現，國家審計存在的基礎就值得懷疑。為了實現國家審計的獨立性和權威性，發揮其應有的作用，必須完善和創新現行的國家審計制度。
二、國家審計制度創新的構思
（一）維護國家審計機關，從領導體制上逐步改進與完善
我們要逐步創造條件，修改憲法的有關規定，實行獨立的國家審計制度。國家審計機關形式上獨立于立法機關、行政機關、司法機關，實質上獨立地開展工作。所有中央國家審計機關首長的任命，均由當時屆別的中央行政機關的首長提名，報經當時屆別的中央立法機關審議通過，然后報送中央立法機關和中央國家審計機關備案。中央立法機關可以依法否決地方立法機關對地方國家審計機關首長的任命，中央國家審計機關可以向中央立法機關建議是否否決地方立法機關對地方國家審計機關首長的任命。中央立法機關有權罷免國家審計機關的首長。地方立法機關有權提請中央立法機關罷免地方國家審計機關的首長。上級國家審計機關無權撤換下級國家審計機關的首長。上級國家審計機關有權提請本級立法機關向中央立法機關建議罷免下級國家審計機關的首長。本級國家審計機關向本級立法機關和上級國家審計機關匯報工作，由本級立法機關審議，由上級國家審計機關審閱。上級國家審計機關對下級國家審計機關的工作報告有異議的，有權向負責審議工作報告的立法機關提出意見。中央國家審計機關制定全國統一的審計工作專業標準，各級國家審計機關依據全國統一的審計工作專業標準獨立地開展本地區的國家審計工作。國家審計機關的所有工作都必須向立法機關匯報，除涉及國家安全的內容外，都必須向公民公告。是否涉及國家安全的標準，由中央立法機關規定。
（二）實行國家審計機關工作人員的職業化
嚴格職業準入，實行國家審計人員職業資格全國統一考試制度。考試包括政治素質和業務素質兩個方面。考試合格，可以試用，試用期滿再合格者即準入該職業；將此職業劃分為不同的職業技術等級，提高職業技能，實行強制終身教育制度；非因法定事由審計人員不得隨便被撤換；維護他們的職業權威；同時完善職業監督，實行不當行為懲戒制度；提高職業待遇，實行區別于公務員的工資福利制度。
（三）建立國家審計機關經費預決算獨審議制度
每年由國家審計機關根據實際需要向本級立法機關提出年度經費預算和臨時預算，經本級立法機關審議通過后，由行政機關予以保證。年度終了，由立法機關聘請會計師事務所及其注冊會計師對本級國家審計機關的決算予以審計向立法機關提出審計報告，確定其財務收支是否真實、合法，并確定懲獎辦法，在業務上，由立法機關對本級國家審計機關的決策予以審議并向公司公告。
三、WTO的影響與國家審計功能定位的思考
中國加入WTO事實上形成了中國制度環境的全新變革。這種變革至少可在以下兩個方面得到體現。一方面，中國加入WTO被視為中國市場機制發育和完善以及中國的市場經濟更廣泛地融入全球化進程契機。加入WTO的前提條件是對其運行機制和規范的認可，一旦成為其成員就必然要受到該運行機制的制約。中國政府做出了遵守這種運行機制的承諾，政府管理過程就必然要按照WTO及其成員的要求來進行。另一方面，我國政府也將從行政權威的管理型政府轉變為低成本、高效率、運作規范的服務型政府。國家審計所面臨的審計環境也將發生重要改變。這兩大變化必然導致國家審計的功能定位做出相應的調整。
（一）國家審計功能應定位于促進政府對社會公共責任的加強
作為計劃經濟向市場轉軌時期的國家審計，其功能定位于獨立的經濟監督，身負經濟監督、經濟鑒證和經濟評價三大職能。1983年國家審計署成立以來，實行審計署對國務院負責的行政體制。現實選擇是加強國家審計的獨立性，完善審計體制，提升審計工作的公開透明度，由立法機關建立審計結果公告制度，研究審計機關對外公布審計結果的形式、內容、時間和方式等，盡快推行這一制度，為審計工作創造良好的社會環境，增強審計監督的權威性，促進政府真正對社會、對人民負責，合理分配資源并合法的開發和利用，保證市場經濟的高效運作。
（二）國家審計從重視企業的效益審計轉變為重視政府的績效審計，促進政府完善制度與規則。
WTO規則、全球一體化的經濟環境，將加快我國政府改革的實踐步伐。政府變直接宏觀經濟管理為間接宏觀經濟管理，政府運作的重心在于提供有利于市場經濟高效運作的制度，順應環境變化實施制度變革，完善經濟運行環境。這客觀上要求財務審計與管理審計并重，國家審計從重視企業的效益審計轉變為重視政府的績效審計，特別是政府行為經濟效果的分析，促進政府完善制度與規則，
推動經濟發展。國家審計應圍繞這一核心來展開改革和調整。一方面，須加強政府審計的力度，擴大政府審計的覆蓋面。另一方面，應把企事業單位及具體項目的審計與政府績效的評價聯系在一起。這種轉變從更深層次講，是審計觀念的轉變，是從傳統行政管理模式向現代行政管理模式轉變的思維起點。
（三）我國加入WTO，世貿組織的所有協議將成為我國政府行為的規則
首先，我國需要確立完整的國家審計規范體系，將國家審計準則從目前下屬于審計署頒布的部門審計規章的地位中獨立出來，單獨構建合理的審計準則框架，明確國家審計準則的定位。
其次，對國家審計準則的體系進行擴充修整，構建類似于國際政府審計準則“兩層構架”復式的準則體系。即體系分為審計準則和指導資料兩層；再在審計準則層面上，建立財務審計準則體系和績效審計準則體系，將現有的國家審計準則體系納入財務審計體系的范疇，同時隨著我國對績效審計實踐與研究的開展與時俱進地推動國家績效審計準則體系的建設，充分反映國家審計的特征。
最后，為了使我國國家審計準則更加嚴謹科學，建議在準則內容結構中添加“政府審計的基本要求”部分，作為我國實施國家審計的基本前提。在審計準則的具體內容上，需要適當增加其技術性、指導性比重，提高審計準則的可靠操作性，以協調我國國家審計與國際政府審計工作的規范和質量。
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