【摘要】隨著我國貧富差距的日益拉大，我國個人所得稅的制度設計暴露出諸多不足之處，它將可能嚴重影響個人所得稅法制功能的發揮。筆者擬通過闡述個人所得稅制度改革發展的歷程及其現狀，就存在的問題提出建議，為我國個人所得稅制度改革提供借鑒。
【關鍵詞】個人所得稅；稅制改革；公平稅負原則；調節收入分配
個人所得稅是對個人（即自然人）取得的各項應稅所得征收的一種稅。它不僅能縮小個人收入差距，緩解社會分配不公的矛盾，而且在調節社會經濟發展速度，增加國家財政收入等方面都有著積極的促進作用。在我國，個人所得稅發展速度一直較快，且其地位在不斷上升。隨著課征范圍的擴大，目前個人所得稅納稅人數已占總人口的10%左右，個人所得稅已成為最具潛力、最有發展前途的稅種之一。但是，現行個人所得稅制度的設計存在著諸多不足之處，影響其功能的發揮，有進一步改革的必要。
一、我國個人所得稅制度的發展概況
我國個人所得稅制經歷了一個發展歷程，不斷走向完善。在1986年9月，第五屆全國人大第三次會議通過了《中華人民共和國個人所得稅法》（以下簡稱《個人所得稅法》），這是新中國成立后制定的第一部個人所得稅法。到2005年初，廣東財政再次對個稅起征點提高進行調研，以便為中央盡快出臺稅改政策提供參考依據；2005年7月溫家寶總理主持召開國務院常務會議，討論并原則上通過了《中華人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》；2005年8月在京舉行的全國人大常委會第十七次會議首次審議個人所得稅法修正案草案。個稅在這期間經歷了數次改革。
個人所得稅是國家調節公民收入的重要經濟杠桿。加強個人所得稅的征收管理，可以緩解社會分配不公的矛盾，抑制通貨膨脹，促進社會安定團結，保障社會主義市場經濟的健康發展。然而，隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立，改革開放的進一步深化，產業結構加速調整，多種經濟成分并存，經濟更趨活躍。個人收入已呈現出多元化，個人收入差距明顯拉大，高收入者人群不斷地分散和擴大、收入來源具有多樣性和隱蔽性。《中華人民共和國個人所得稅》雖經過幾次大修改，但仍然存在一些問題，突出表現在有些立法不夠切合當前實際，稅法規定不夠嚴密，對收入控管薄弱，新形勢新情況相關政策配套跟不上等方面。因此，加強個人所得稅征管已顯得尤其重要。2006年的新稅制終于“千呼萬喚始出來”，但仍然“猶抱琵琶半遮面”。這次稅改雖然在一定程度上解決了一些人們呼聲最響、最迫在眉睫的問題，然而，個稅稅制本身存在的局限性，與經濟的發展尚不完全相適應。其存在的問題值得研究和探討。
二、現階段我國個人所得稅存在的問題及原因
從我國個人所得稅稅收制度與社會經濟發展相適應的角度來看，現行的個人所得稅制客觀上存在著制度落后和實施乏力的狀況，其主要問題可以從稅收制度、稅收征管和納稅環境三方面反映出來。
（一）效率與公平兼顧問題
效率和公平是現代稅法的基本原則，也是市場經濟對稅法的基本要求，是稅法的價值所在。就個人所得稅法而言，最理想的狀況是效率和公平并舉。個稅開征的初衷除了增加政府財政收入外，還在于調節貧富差距。然而，隨著時間的推移，其調節貧富差距的功能逐漸失效。
1.個人所得稅稅率及所得稅負擔的設計存在著不盡合理之處
我國現行個人所得稅率及稅收負擔的設計存在著不盡合理之處，主要表現在兩個方面，一是對“工資、薪金所得”采用九級超額累進稅率，稅率級次過多，這與當前國際上簡化稅率結構、降低稅收負擔的所得稅改革趨勢是不相適應的。二是對屬于勤勞所得性質的“勞務報酬所得”與屬于非勤勞所得性質的“財產租賃所得”和“偶然所得”等采用相同的20%稅率未加以區別對待，有悖我國的社會主義分配政策。
2.我國現行的分類課稅模式，難以體現公平
我國現行個人所得稅采用“分類所得稅”計征模式，對納稅人的不同所得項目分別按規定稅率計算征稅。這種計征模式，雖然能夠簡化稅額的計算手續，并便于對納稅人的不同應稅項目分別進行“源泉扣繳”，但是難以掌握納稅人的總體收入水平和負擔能力，會使那些多渠道取得收入、應稅所得總額較大但分屬若干稅目的納稅人稅負相對較輕，而使那些收入渠道單一、應稅所得總額較小的納稅人稅負相對較重，難以真正實現稅負公平。
3.現行個人所得稅的財政功能不強
現行的個人所得稅在調節收入分配上還存在嚴重缺陷。現行的《個人所得稅法》不太關注納稅人的實際負擔，使得個稅的二次分配功能偏弱。繳納個人所得稅，是社會財富的第二次分配。它的目的是調整工資收入可能造成的貧富差距。可是，現行的個稅制度規定過于簡單，基本上是根據個人的工資收入一刀切。而在一些發達國家，工資收入只是一個納稅的基數，而最終繳納多少，要根據地區物價水平、家庭總收入、供養人口等家庭狀況來通盤考慮。兩個同樣年薪八萬的人，如果一個是單身，一個負擔著四口之家，他們的納稅額差別會非常大。
（二）個人所得稅稅源的漏洞問題
縱觀世界各個市場經濟國家，個人所得稅都是最重要的稅種之一，是第一大稅。但是個人所得稅在我國卻被人們看作是“中國稅收第一難”，稅款流失極其嚴重。對于不同類型的所得來說，同一筆所得，通過改變取得收入的次數，不但使扣除額發生改變，而且可以調整其適用的稅率，扣除額和適用稅率的變化均會使納稅人的稅收負擔發生改變，由此產生更多、更大的稅收漏洞。
1.個人所得稅自行申報存在漏洞
現行的《個人所得稅自行納稅申報辦法（試行）》（下稱《辦法》）第二十六條規定，“主管稅務機關應當在每年法定申報期間，通過適當方式，提醒年所得12萬元以上的納稅人辦理自行納稅申報。”這是否說明稅務機關有義務通知所有收入超過12萬元的納稅人進行納稅申報？是否意味著如果稅務機關沒有提醒納稅人，納稅人就不需要自主申報呢？如果查出某納稅人年收入超過12萬元沒有申報，但是事先稅務機關沒有提醒他，那么他是否能因此而免受處罰呢？所以在稅務機關目前還無法準確掌握所有年所得超過12萬元的人群并給予通知時，不應該在準則中加大自己的責任和風險。
2.高收入人群的界定及納稅狀況堪憂
由于我國經濟正處于轉型期，收入分配渠道不規范，金融系統發展滯后，導致現實生活中個人收入的貨幣化程度較低，現金交易頻繁，并產生大量的隱形收入、灰色收入。目前，在中國要想搞清楚誰是真正的“富人”很不容易。
3.個體工商戶等納稅散戶的納稅漏洞問題
目前個人所得稅的征收范圍包括個人工薪收入所得、個體工商戶生產收入所得等十余種，涵蓋范圍廣，種類設定太繁瑣，既不利于征管，又增加了征管成本，同時又留下大量漏洞，從而使一些人有空子可鉆，致使稅收流失相當嚴重。
4.公民納稅意識淡薄，偷漏稅現象嚴重
公民法制觀念不強是納稅意識薄弱的重要原因。個人所得稅法的原則性、概括性過強，可操作性不足，給逃稅者可乘之機。一部分人在納稅上存在著種種僥幸、攀比、投機等不正常心理，從而導致偷漏稅現象嚴重。
（三）個稅免征額的地區無差異帶來的問題
這兩年關于《個人所得稅法》的修改，一直有兩種觀點，一種觀點是應該規定一個浮動的比例，這個浮動的目的就是考慮到地區的差異問題，考慮到地區發展的不平衡問題，有很多人費解的是：2 000元被作為一條不容逾越的“高壓線”，不論你生活在北京、上海、廣州，還是西部的不發達城市，一律照此辦理。2 000元錢的月工資收入，在對于房價動輒數千上萬的上海、廣州等大城市，甭說購房、供房，即使要維持個人的正常生活都不容易，而在內陸地區，相對而言就可能是高收入了。如此大的地區差異沒有在個稅起點上得到表現，而是采取“一刀切”的懶漢式思維，其不公平性是顯而易見的。另一種觀點是，我國區域經濟發展水平不平衡，各地居民收入、生活水平存在一定差距，全國統一個稅起征點，有利于促進地區間的公平。如果對高收入地區實行高起征點，低收入地區實行低起征點，反而將加劇地區間的不平衡，這將與個稅本來的調節意義背道而馳。統一起征點的好處是簡潔、明了、征收方便。因此，這之間就難免存在一些不可調和的矛盾。
三、完善個人所得稅制的建議
個稅改革通常遵循“建立一個表達清楚、明確的、公平公正的個人所得稅課征體系；培養公民自我納稅意識、讓個人所得稅率簡化”三個原則。根據這三個原則，筆者認為完善個人所得稅，真正找到個稅改革的切入點，在稅制改革中興利除弊，需要做到：
（一）抓好稅收研究工作，逐步完善個稅稅制
1.調整稅率結構，公平稅負
收入分配的理想結構應該是“兩頭小、中間大”的“橄欖型”結構，這既有利于促進效率的提高，也符合“共同富裕”的原則。今后，我國個人所得稅制的改革應充分體現再分配原則，加快高收入者收入向低收入者的轉移，縮小貧富差距。當前運用稅收調節個人收入差距，重點應當是減輕或者免除低收入者的稅收負擔，加大高收入者的稅收負擔，對中等收入人群實行低稅率政策。另外，工資薪金與勞務報酬同屬于勞務所得，在稅收上應同等對待。參照大多數國家的經驗，對工薪與其他個人勞務所得應實行統一稅率。筆者認為可以適當增大個人所得稅的累進程度，尤其是增大高收入者稅負，使高收入者作出更多貢獻，減輕較低收入者稅收稅負，以體現公平與效率原則。
2.建立綜合征收與分項征收結合的稅制模式
分項計征加大了征稅成本，缺乏一定的彈性；而綜合所得稅課稅模式，是指歸屬于同一納稅人的各種所得，不管其所得來源何處，都作為一個納稅總體來對待，并按一個稅率公式來計算納稅。由于綜合征收的稅基寬，能反映納稅人的綜合納稅能力，因此，筆者認為，應將“分類綜合所得稅”模式作為改革的目標，由現行分類稅制向分類與綜合稅制相結合過渡，最終向以家庭為單位按年課征的綜合稅制發展，以便能切實體現“量能負擔”的稅收原則，更好地發揮個人所得稅對個人收入的調節作用，促進實現社會分配公平。
（二）加強自身建設，加大征收管理力度，減少稅源流失
1.提高公民的納稅意識
加大稅法宣傳教育力度。從“基層”抓起，對即將踏入工作崗位的大學生也要大力宣傳各項稅收法律法規和政策，不斷增強全社會依法誠信納稅意識。
2.重點鎖定高收入人群
由于高收入者的渠道來源比較多，國家稅務總局應加強對高收入行業人員個人所得稅的征收管理和稽查力度，建議稅征部門建立納稅檔案，對高收益者進行定期的監督。
3.加強征管，改進征管水平和征管手段
個人所得稅自身具有稅源廣、稅基寬、稅收豐厚的特點，與增值稅、企業所得稅、營業稅三者并稱為我國現行稅制體系四大主體稅種。當然，其自身也有征管難、成本高等特點。因此，減少征管漏洞、加強稅收征管力度實為重要。
首先，要充分調動稅務機關及相關部門的積極性，依托先進的網絡，在不同部門間進行聯網，形成一個社會化的綜合監督體系，從而達到真正意義上的稅收征管信息化，以實現稅收征管的全方位監督；其次，增強稅務工作人員的創新能力和應變能力，打造一支高素質的稅務征管隊伍；再次，加大稅收宣傳力度，提高稅收服務質量，從而增強納稅人的納稅意識。
4.通過立法，加大對偷漏稅者的懲處
完善立法，明確法律責任。在《中華人民共和國稅收征管理法》中，應明確稅務稽查工作的執法主體地位，建立建全具有法律效應的稅務稽查統一工作規程；明確稅務人員瀆職罪、受賄罪，處以同相關納稅人同樣的懲罰。
（三）通過中央財政撥款來考慮地方的差異問題，不考慮浮動的問題
據了解，這次《個人所得稅法》修改沒有規定浮動的稅率制度，是基于法律的統一性的問題，如果說規定一個浮動的話，地方的起征點有差異，可能會對一些人避稅創造一些條件，比如說北京是2 000元，陜西是1 600元，陜西的人就想辦法把收入弄到北京來。法律還是要注重統一性的問題，因此，關于地方的差異問題，可通過中央財政撥款來考慮，而不要考慮浮動的問題。
通過上述措施將在我國形成一個相對完整的系統，以個人所得稅為主體，以財產稅和社會保障稅為兩翼，以其他稅種為補充的個人收入綜合調節體系，以達到從多方面、多環節對個人收入予以調節，更好地發揮稅收對收入分配的調節作用，發揮它支持社會主義和諧社會建設的重要作用。
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