【摘要】 會計信息監管是針對會計信息失真現象實施的一種監管行為。但是從我國目前的情況來看,我國現行會計信息監管過程中存在著許多問題,這些問題嚴重影響了會計信息監管的效果。本文就這些問題提出相應的解決方案,為消除會計信息失真現象提供解決思路。
【關鍵詞】 會計信息;行政監管;管制體制
20世紀初以來,公司財務舞弊的現象在國內外都大量出現,這也透露了資本市場監管的薄弱之處,由此引起了對會計信息監管問題的重新思考。據統計,我國從2001年至今因涉嫌造假、違法行為或合謀舞弊的上市公司、證券機構以及會計師事務所被中國證監會處以行政處罰的數量平均達到17件,這就透露了我國會計信息監管體系存在著較大的問題,因此,加強會計監管也就成為國內外市場管理者和社會公眾的共識。
一、會計信息監管的內涵界定
目前,對會計信息監管的定義較少。下面列舉三種比較典型常用的定義,作為本文對會計信息監管的內涵界定的基礎。
吳聯生認為:會計信息管制即為政府對會計信息市場的干預,包括對會計信息的供求關系及會計信息質量、數量與表現形式的管制。具體講,會計信息管制包括對會計信息的確認、計量和披露的管制,而會計披露的基礎是會計確認和會計計量,因而,會計管制集中體現在對會計報告所披露的會計信息的供求關系及其內容與表達方式的管制上。
劉愛東、鄭秦認為:會計信息管制是指政府對會計信息生成、披露、使用過程的干預,包括對會計信息的供求關系、披露要求、信息質量以及表現形式的管制。由于“監管”和“管制”的含義相同,所以上面所提的“會計信息管制”就是“會計信息監管”。
此外,徐長經認為:上市公司會計信息監管是指以矯正和改善上市公司會計信息披露問題為目的,政府機構和中介組織依照有關的法律和規章、通過法律、經濟、行政等手段,對上市公司的會計行為所進行的干預、管制和引導。”
綜合上述會計信息監管的各種定義,本文對會計信息監管的界定是:會計信息監管是指政府及非政府機構以提高會計信息質量為目的,依照有關的法律和規章,通過法律、行政等手段對企業的會計行為所進行的干預和引導。
二、我國現行會計信息監管的問題
(一)政府行政監管存在著弊端
1.政府監管無效率
由于政府權利授予的壟斷性,從而缺乏對監管權利行使的監督機制,造成監管人員的不作為行為和監管效率的低下。在對上市公司進行的監管活動中,監管者需要對被監管單位的財務信息進行檢查、取證等一系列的程序,調查是否在信息披露等財務信息上存在著舞弊或違規行為。監管者會有兩種情況,一是迫于外界一定的壓力或阻力;二是從本身的利益出發,考慮到在履行監管權力時需要做大量的工作,花費大量的精力或時間,不愿意過于疲勞地工作,在這兩種情況下,監管者都會選擇“偷懶”。然而,外部卻缺乏對這些監管者的監督,因此,對于監管者來說,他們不需要為自己的不作為行為付出任何代價,由此造成了政府監管的無效率。
2.監管部門設置缺乏協調性
我國現行的會計信息監管體系包括對信息生成過程的監管和對會計信息披露的監管,分別由財政部和中國證監會負責。在會計信息生成的監管中,財政部可以擬制定會計法律法規,并負責會計準則以及對會計管理制度的制定。中國證監會負責對會計信息的披露作出規范并對會計信息披露進行監督。由于這兩個部門之間不存在隸屬關系,而會計信息從生成到披露具有一定的連續性,這就使得兩部門的職能不可避免的造成重復監管,或產生監管盲區,造成財政部不清楚自己制定準則和制度是否適合中國證監會,而中國證監會也不太清楚自己制定的會計信息披露規則是否對財政部有影響。可見,這種現象的出現主要在于監管部門之間缺乏一定的協調性。
(二)會計信息管制體制存在缺陷
1.外部管制體制的缺陷
我國監管模式是由國務院證券監督管理機構依法對全國證券市場實行集中統一的管理,屬于政府主導監管型。中國證監會作為全國性的證券監管機構,對全國證券市場實行統一監管,向國務院負責和報告。中國證監會要加強對證券交易所、證券業協會、參與證券服務中介機構的監管以及對各地的派出機構進行管理。全國三十多個證監會派出機構主要針對當地的擬上市公司進行監管;證券業協會主要對其證券公司的成員實行自律監管;證券交易所對上市公司以及交易所的會員單位進行實時自律監管;證券公司對擬上市公司和上市公司再融資實行承擔內部核查的職責;證券服務機構對所服務的機構和項目承擔核查的職責,由此形成全國統一、多層次、不同水平的證券主體積極參與的證券監管體系。
然而,由于我國資本市場起步較晚,沒有一個成熟的監管理念以及正確適合的監管理論基礎,我國的監管仍然含有過高的行政監管因子,在監管過程中存在過多的行政干預。而且,我國法律制度不是很完善,自律監管的推廣運用也不能起到理想的效果,我國的傳統文化以及思想理念也為我國會計信息的自律監管提出了問號。
2.內部管制的缺陷
我國會計信息監管的外部監管體系存在一系列問題,與此同時,內部監管也存在著一定的問題。我國公司的內部管制主要是借鑒外國的模式,然而,在借鑒的過程中,我國會計信息的內部監管卻有自身的特點,由于我國的大部分擬上市公司或上市公司是由國有企業改制而來的,股本結構中國有股份的比重極大,非流通股約占上市公司總股本的2/3,并且國有資產管理者負有保證國有資產保值、增值的責任,所以難免國有股的持有者更會關心會計信息的監管,也會涉足管制系統,打開封閉的監管缺口,使一些會計信息監管的內部功能喪失,達不到應有的監管效果。對我國內部控制最大挑戰仍然是權力的過于集中。由于我國上市公司“一股獨大”的現象普遍存在,所有權與經營權分離程度低,少數大股東過多的涉足管理體系,造成管理職能與監督權職能重疊,這樣會對少數股東利益構成威脅。可見,我國這種公司股權結構會直接導致公司內部職能設置功能不健全。
(三)自律監管沒有得到充分發揮
中國注冊會計師協會(The Chinese Institute of Certified Public Accountants)于1988年11月15日成立,接受財政部、民政部的監督和指導。協會是依靠政府建立起來的,雖然具有一定的監督職能,但缺乏權威性和靈活性,限制了監督職能的發揮。在對注冊會計師的監督中,中注協缺乏獨立的監管機構和規范性的監督制度,在監管的各項活動中效果并不是很明顯。
我國的證券業協會作為另一個重要的自律性組織,雖然具有一定的監督職能,但體制不完善,缺乏有效的自我約束和自我監督體系,在市場監督中的作用比較弱。因此,總體上,我國自律監管體系構建還不完善,整體自律機制還沒有形成,同時,人們思想上對民間協會的權威性還不是很肯定,我國自律監管作用的發揮還需要更遠的路程。
三、我國現行會計信息監管的對策分析
(一)加強政府對會計信息行政監管
對資本市場的監管不可能脫離的一個最現實問題就是行政干預。權力集中的弊端是集中帶來的官僚主義和監管的低效率。根據美國的經驗,要通過政府實施契約安排、市場宣傳、法律控制和意識形態的引導等手段實現對公共秩序的維護。首先,我國要構建合理的監管體制,中國證監會作為最高的監管機構,權力如果過于集中容易產生監管產權壟斷,減少社會凈福利。應該把證監會設置為行政機構,與此同時,證監會對全國人民代表大會或常委會負責,受全國人民代表大會或常委會的監督,同時增加監管過程的透明度,使整個監管過程受到全國人民的監督。由進入式監管向程序式監管轉變,弱化形式監管增強實質性監管。
其次,強化人大的監督職能。一是要對監管機構的授權立法行為進行監督,審查其制定的各項規則的合法性;二是人大還可以對他們的具體行政行為實施監督,監督其不超越法定的職權范圍行使權利。另外,要不斷增強監管的透明度,形成社會公眾對監管行為的有效監督、評價和及時反饋。
(二)健全會計信息管制的法律體系
必須建立一系列行之有效的內部監督機制和外部監督機制,防止政府部門被利益集團所“俘虜”,保證監管的效率。
1.充分發揮法律在會計信息管制過程中的作用
法律是國家實現管理的最主要的手段,是治國安邦之根本,法之所系是民之所系,法律體系的健全程度也在一定層次上體現著文明的發展進程。法律制度的執行一方面是律己,另一方面是律人,兩個方面是統一體。
首先,明確監管產權。建立產權監管法律制度及其體系,以《憲法》確立最高層次的權利法,從資本市場立法,維護產權價值運作權益。其次,規范監管主體的行為。通過立法規范監管活動集合體的行為規范,界定監管權限,限定活動主體的最低行為標準。由于過去的幾千年受集權制文化的影響,人們缺乏對法律靈活性的遵循,習慣了教條主義式的盲從狀態,要求過高的法律完整性和具體性。根據法律的不完備理論,法律的完備是在假設的前提下,因此法律的不完備總是存在的。因此,我們需要通過教育不斷地對法律進行完善,通過教育增強人們的法律意識以及對法律的理解深度。
2.構建暢通的司法救濟程序
美國有一個《證券私人訴訟改革法》法律救濟制度,而對于我國來說,這方面的法律是相對缺乏的。為了使得因非法證券活動的受害人能夠挽回自己的損失,我國應該構造一個暢通的司法救濟通道。司法救濟程序的建立,可以讓證券活動參與人為了因非法操作或非法交易而遭受的損失通過正常的民事訴訟得到彌補或挽回。在私人訴訟中提供更便利的渠道,簡化訴訟程序,降低訴訟成本;擴大私人訴訟范圍,不僅僅局限在受理證監會及其派出機構做出處罰決定的證券市場因虛假陳述引發的民事賠償案件,還要受理侵權行為引起的民事訴訟;既要受理單獨或共同訴訟,也要接受集團訴訟。通過健全的司法救濟程序為證券活動的受害者提供法律上的幫助。
3.設立專門的委員會對注冊會計師行業進行監督
我國可以設立獨立的會計監督委員會,行使對注冊會計師行業的監督權,包括注冊會計師行業的注冊、調查、懲戒等。該委員會不屬于政府機構,是一個非盈利性組織。其資金主要來源于上市公司和會計師事務所的會費。其為會計師事務所的注冊申請等發生的費用資金應由各會計師事務所交納的注冊費和年費解決。但是,資金提供者不能干涉獨立監管的正常運轉。
(三)強化道德約束機制
1.道德建設彌補法律空缺
由于法律體系的不完備,這種不完備體現在整個法律體系的全過程,既有立法的不完備也有執法的不完善,不能夠達到法律的應有效果。因此,引入道德約束機制是必不可少的,也是必要的,強化道德的約束機制可以作為一個重要的方式,以實現監管的目標。
2.加強道德認識觀的培養
要加強公民道德認識觀的培養,提高公民的整體道德水平,就需要構建完善的誠信體系。誠信是我們交往活動的基礎,也體現著我們的道德認識觀,通過道德的培養形成自覺遵守誠信的行為。通過自我意識和誠信道德的教育,使誠信不僅作為一種道德規范反映在認識和體驗上,還要落實在誠信意志行動中。要讓人們自覺、主動參與誠信道德實踐活動,提高誠信道德的選擇和評價能力,從公民的內心意識上構建監管系統,而不是僅僅從形式上完善監管體系。注重公民社會核心價值觀的樹立,因為社會核心價值觀體現著社會成員中基本的共同價值觀或價值取向,決定著每一個社會成員對一些重大問題或事件的看法,也決定著對監管觀念的基本行為取向。
目前我國會計舞弊與會計信息失真問題已經發展到動搖市場公平和效率的基礎、干擾社會經濟有效運行了。因此,分析我國會計信息監管的現狀及存在的問題,嘗試構建一個較為合理的會計信息監管解決方案,以期對提高我國會計信息質量,消除會計信息失真現象起到一定的積極作用。
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