摘 要:文章探討財政改革對政府會計的要求,針對我國現行政府會計基礎存在的問題,分析引入權責發生制的優勢,就政府會計基礎改革有關問題展開深入研究。
關鍵詞:政府會計基礎 弊端 權責發生制 優勢
中圖分類號:F810.6 文獻標識碼:A
文章編號:1004-4914(2009)06-138-02
從1998年起,隨著財政部財政支出方面的改革,積極推進部門預算編制改革并積極推進以建立國庫單一賬戶為核心的國庫管理制度改革以及在更大范圍內實行政府采購制度改革的不斷深入,權責發生制預算會計改革已成為財政體制改革的重要方向。我國政府預算管理與政府會計引入權責發生制有利于市場經濟體制下政府職能轉變等多方面的要求,有利于建立一個健全透明的政府預算和會計體系,進而達到實現公共資源優化配置、控制財政支出、有效評價政府績效、防范財政風險和提高政府可持續發展能力的目標。
一、財政改革對政府會計的要求
1.目前我國政府會計的特點。我國目前執行的是1998年實施的包括財政總預算會計制度。行政單位會計制度和事業單位會計制度在內的預算會計制度體系。預算會計是核算、反映和監督政府及行政事業單位以預算執行為中心的各項財政資金收支活動的專業會計。長期以來,我國的預算會計都實行收付實現制,這有利于客觀地反映和監督政府財政預算收支執行情況。隨著社會主義市場經濟體制的建立和財政管理制度改革的深化,收付實現制基礎已經顯露出明顯缺陷。
2.財政管理改革對政府會計的要求。我國財政改革的目標就是構建與社會主義市場經濟相適應的公共財政體系。近年來,隨著社會主義市場經濟體制的進一步完善,在公共財政導向下的預算管理改革逐步深化。深化部門預算改革,擴大預算編制的范圍,實行綜合財政預算;完善政府采購制度;國庫集中收付制度改革,財政收支實現了規范管理,資金使用效益也明顯提高;加強政府非稅收入管理,提高非稅收入的管理水平和效率。公共財政改革的推進的同時,財政資金使用效益和政府執政管理效率需要更準確地評價,使財政政策有效發揮宏觀調控作用,原來的預算會計會計基礎已不能適應新的變化,引入權責發生制會計基礎已成為預算會計制度改革的重要方向。
二、我國現行政府會計基礎存在的問題
長期以來,我國的預算會計都實行收付實現制。隨著社會主義市場經濟體制的建立和財政管理制度改革的深化,收付實現制基礎已經顯露出明顯缺陷,主要是:無法全面準確地反映各級政府的財務狀況,難以真實、準確地反映各級政府、部門和所屬單位提供的公共產品、公共服務的成本和消耗與效率水平。
1.無法恰當地反映資產、負債、成本等財務狀況方面的信息。現代政府會計目標發生重大變化。政府會計目標是政府會計滿足其會計信息使用者的需求,即反映政府履行受托責任的情況。收付實現制是會計期間款項的實際收付為基準確定收入和費用,它存在以下缺陷:一是低估了當期的財政支出,虛增了國家可供支配的財力資源,不利于國家下一年度的預算編制。二是采用收付實現制,以會計期間款項收付為標準入賬,當費用發生與支付不在同一會計期間時,會計記錄的支出不能正確反映當期業務活動所支付的代價,因此不能真實、準確地反映政府部門和行政事業單位提供公共產品和服務的成本耗費。三是不利于公共資源的管理使用。收付實現制會計只對支付款項的物資入賬,而在實際操作中,資金支付與物資到達往往不一致,故容易造成物資入賬不及時,管理混亂,資源浪費嚴重。
2.不能適應部門預算編制改革、政府采購改革和國庫集中收付制度等改革的需要。一是不能為部門預算編制提供科學的依據。細化部門預算和部門的財務績效考評需要有全面和準確的部門服務成本和部門財務狀況信息,而收付實現制不能夠提供準確的財務狀況信息。二是不能準確的對政府采購進行績效評價。政府采購范圍和規模正在逐年擴大,并且正由一般商品采購和服務采購向工程采購擴展。由于采購大宗項目時常有跨年度的情況發生,在收付實現制下,不能反映那些當期雖已發生但尚未支付的部分,可能會導致預算資金結余不實等問題。三是不能準確預測受托責任,不利于加強國庫現金管理。實行國庫集中收付制度減少了在途資金和閑置浪費,國庫賬戶的閑置現金余額增多。采用收付實現制,不能夠及時反映和確認應收未收和應付未付的收支信息,不利于提高政府現金管理水平,不利于發揮資金的最大效益。
三、引入權責發生制的優勢
我國按公共財政體制的要求,采用權責發生制作為政府會計核算基礎,建立以績效考核為目標的管理信息系統,對提高我國政府競爭力有十分重要的意義。 1.有利于實現公共資源的優化配置。現金制預算和會計信息只是反映當期的財政資源,權責發生制基礎不僅反映當期的財政結果,同時抓住當期決策的長期結果,更強調資產負債表而不是經營狀況表。政府活動從純粹的預算分配向積極的財政管理擴展,權責發生制的引入提高了政府整體對人大會的受托責任,擴大了評估政府財政狀況的信息范圍及提高管理者對其正確掌握的資產的意識。因此,權責發生制以對公共資源的監督和使用的信息約束,實現對其的優化配置。
2.有利于有效地控制財政支出。權責發生制是從政府部門的產出即提供的公共產品及公共服務的規模及質量上確定撥款。根據現金制信息所進行的管理控制的主要形式是按“時間”,權責發生制的實施有利于引進效果更佳的財政控制系統。
3.有利于有效地評價政府績效和工作效率。現金制下的“支出”并不能反映政府當期提供公共產品和服務的全部成本,也就不能實現收入與成本的配比。權責制預算和會計改革的主要課題是將重點從投入轉向結果。在權責發生制基礎上的政府會計信息,對提供的產品、服務與成本、費用進行配比,使政府的業績透明化,有利于評價政府部門履行職能的狀況以及它們的工作效率。
四、對政府會計基礎改革有關問題的思考
1.預算會計要素的引入權責發生制會計基礎。一是政府資產。政府對國有資產權益的管理是政府理財的重要內容,也是考核政府部門績效的要求。政府作為政府會計核算主體,應對國有資產的權益變動情況進行確認與計量。二是政府負債。權責發生制會計基礎引入政府會計后。政府負債應在現行只核算政府當期實際收到現金的直接顯性負債基礎上,核算政府當期已經發生而尚未用現金償付的直接隱性負債,以及可能引起財政支出增加的或有負債,全面、準確反映政府承擔的債務償付責任。三是政府收支核算的權責發生制會計基礎。對政府收入核算的權責發生制會計改革,可以先從基層預算單位的收入核算開始,部分實行權責發生制會計核算基礎,如地方財政或預算單位購入有價證券等利息收入。財政或預算單位的上級補助收入等,但對大多數收入核算項目仍保持以收付實現制會計基礎為主。對政府支出核算的權責發生制會計改革,應以權責發生制會計基礎為主,而對預算單位的經費支出等項目仍保持收付實現制會計基礎。待條件逐漸成熟后,可以擴大政府收支核算的權責發生制會計基礎范圍,以全面、準確地反映政府的業務活動績效和管理效率。
2.政府財務報告引入的權責發生制會計基礎。引入權責發生制后的預算會計財務報告。除了要全面反映政府的財務狀況和當期預算資金的運動和結果以外,還要反映整個預算資金的連續過程及積累結果。考慮到我國的國情,我們可以在預算會計核算和財務報告中采用權責發生制,在政府預算編制上仍采用收付實現制。先從基層政府的財務報告開始,再擴展到每一級政府的財務報告,使財務信息更為全面、真實地反映政府的財務狀況和工作績效。
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4.關于建立政府會計準則概念框架若干問題的研究報告.預算管理與會計,2006(2)
(作者單位:河南省濮陽市財政局 河南濮陽 457001)
