黃玉鳳
經過多年的實踐，鄉鎮財政預算管理從無到有，從粗到細，不斷向科學化、精細化方向發展。但我們應該看到，相對于充分履行鄉鎮財政職能的要求和今后一段時期農村財政經濟形勢來說，鄉鎮財政預算管理仍存在不少欠缺，需要采取切實有效的措施加以改進和提高。本文結合江蘇省海安縣鎮級財政預算管理的實踐對如何提高鄉鎮財政預算管理水平進行一些探討。
一、鄉鎮財政預算管理工作的現狀
海安縣鄉鎮財政是一級較為完整的財政，2008 年全縣14 個鎮實現財政總收入16.62 億元，其中一般預算收入7.01 億元。目前，該縣各鎮都已實行編制部門預算，在部門預算的基礎上形成鎮財政總預算的管理方式，各鎮財政總預算均提請鎮人代會審議，經人代會批準后予以執行。總體上來講內容全面，程序合法。但對鎮級財政預算管理工作細細分析研究，會發現一些鎮預算管理流于形式，在科學性、規范性、嚴謹性上都很不足。主要表現在下列幾個方面：
（一）預算編制粗糙。
一是部門預算單位劃分不細，只是對事業單位按部門編制預算，而對黨政機關（包括黨委、政府、人大、人武等部門）視同一個單位編制部門預算。黨政機關支出是鄉鎮財政支出的重點，整個黨政機關籠統編制預算，在執行過程中遇到各種情況自然難以解決。二是收入預算不準，對財政預算內外收入按上年數預計，往往執行起來相差甚遠。三是支出項目預算不全，只對基本支出進行較為詳細的測算，而對項目支出幾乎只是隨意估算。四是程序簡單，收支預算大多閉門造車估算，有時只和部門負責人，鎮主分管負責人溝通一下，不能完全掌握部門情況。五是受外界因素和老的經驗影響大。有些部門負責人活動能力強的往往先入為主，以收支指標核定上受到照顧。六是時間滯后，現在各鄉鎮人代會都在年初召開，在人代會上通過的預算數只是一個估算的數字，最終預算數字確定都要到二、三月份落實，個別鎮甚至拖到次年第二季度才能落實。
（二）預算執行隨意。
鄉鎮預算編制并下達后，在實際執行中往往被拋到一邊，在支出上，除了人員經費，其他各項支出隨意性很大，長官意見干預預算執行。一是隨意改變支出項目，二是屢屢突破預算規模；在收入上，有拖欠收入，體外循環，不按規定舉債，收入潛力挖掘不夠等問題；在決算上，人為調節結余與赤字，粉飾會計報表，造成會計信息失真。
（三）預算監督弱化、滯后。
預算編制執行過程中的事前、事中監督缺失，只有在進行年度財政審計和領導干部離任審計時才受到事后監督。
二、鄉鎮財政預算管理上存在不足之處的原因
（一）思想認識上存在誤區。
一些鄉鎮黨政負責人認為鄉鎮財政預算不可預見因素太多，過于精細不現實，反而會束縛鄉鎮黨委政府集中力量辦大事、辦急事的手腳，不利于地方經濟發展；一些鄉鎮財政干部認為鄉鎮財政有特殊性，預算不宜過細；還有一些鄉鎮領導和機關工作人員對為什么要編制和執行預算一知半解，認為預算就是約束，就是給自己所管的條線、所在的部門增加工作壓力，心理上產生抵觸情緒。
（二）鄉鎮預算管理在實際工作中確有不少困難。
一是收入難以確定。特別是鎮鄉預算外收入來源日益枯竭。目前海安縣鎮級經常性預算外收入只剩下企業集體土地租金一項。隨著大量企業用地改為家征用，這一收入也逐步減少。鄉鎮偶然性收入來源少，不穩定，閑置資產變現難，債權清收難。隨著各類減負政策的大量出臺，各行政事業單位有償服務收入或規費收入大幅減少，目前海安縣各鎮只有農口、建設口的行政事業單位有一些經營性、服務性收入，其他部門收入來源幾乎為零。
二是支出壓力大。首先是基本支出增加大，隨著各項調資政策的落實，剛性支出快速增長。第二，各類考核、檢查、達標、驗收繁多，每一項考核、達標、檢查、驗收都需要一大筆支出。第三，發展壓力大，招商引資，項目建設支出巨大，且難以預計。第四，收入發生時間與支出發生時間脫節。
三、上下聯動，多措并舉，切實提高鄉鎮財政管理水平
（一） 宣傳預算管理的法律法規，增強依法理財的意識。
縣鄉兩級財政部門要積極主動向鄉鎮黨政領導、鄉村干部、鄉鎮企業、鄉鎮財政供給對象等方方面面的工作和服務對象宣傳預算法、稅收征管法、縣鎮財政體制、鄉財縣管、現行各項收費政策、現行各項開支標準等法律法規、政策制度?？h財政部門可提請縣政府舉辦鄉鎮黨政負責人，部門負責人、財政、審計、農經等專業人員為對象的培訓班。去年8 月，海安縣舉辦了一期領導干部財經知識培訓班。對各鎮鎮長、縣政府各工作部門主要負責人進行了財政、審計、稅收知識培訓，成效良好。今后此類培訓活動可經常舉辦，并將鄉鎮和縣直部門領導班子全體成員納入培訓范圍。鄉鎮財政所可在黨委、政府的支持下舉辦機關干部、村干部、企事業單位負責人等對象的財經法規培訓班。
（二）科學編制預算。
1. 鄉鎮預算編制應堅持量入為出的原則；堅持先保運轉，再保建設的原則；堅持先保當年，再解決遺留問題的原則；堅持謹慎性與積極性相結合的原則；堅持預算收支項目與現行收支分類科目相匹配的原則；堅持零基預算的原則；堅持綜合預算的原則。
2. 明確編制時間。確定每年11 月下旬至12 月上旬為下年度預算編制時間，鄉鎮在這一段時間內集中精力編制下年度預算。因為這一段時間當年收支已基本完成，可取得較為準確的參考數據。精力、時間也可以相對集中?？蓮臅r間上保證下年預算從次年一月起開始執行，增強預算執行的精確性。
3. 確定編制范圍。從資金的角度講，鄉鎮財政編制鎮本級預算內外資金的收支預算。從編制部門的角度講，除了各事業單位按部門編制預算外，鄉鎮黨政機關也要細化部門預算，可按黨委辦（含黨委領導、組織、宣傳、紀檢），群團（工會、共青團、婦聯）、政府辦（含政府領導）、政法、民政、財政、經濟發展（含招商引資、項目建設、獎勵扶持等），社會事業（含農村公共事業建設）等條線編制部門預算，其中只有經濟發展，社會事業可列項目支出。
4. 合理確定收入爭取目標。稅收收入按體制核定數預計。非稅收入在充分考慮各種因素的情況下科學預計：經常性非稅收入按全年應征收土地租金，已計劃好的年度土地出讓金預計。而捐贈收入，資產處置收入等因偶然性太強，不予預計。各事業部門經營、服務收入在確定合法收費項目的前提下，分析前三年收入情況，在前三年收入平均數的基礎上合理確定。
5. 合理確定支出控制目標。鄉鎮黨政機關、事業單位人員支出按工資標準預算；黨政機關運轉支出按體制規定的定額確定；近幾年內事業單位的運轉支出按人均1000 元左右確定；經濟發展（含招商引資，工業集中區建設），社會事業發展支出（包括交通建設、小城建設、環境保護等）按鎮政府確定的年度工作目標預算并經鄉鎮黨政聯席會、人代會討論批準，為了鼓勵增收節支，對各部門、各單位增加收入，節約支出給予一定的獎勵。
6. 規范舉債并嚴格控制債務規模。鄉鎮財政一般情況下不得進行赤字預算，只有當某些事關鎮域經濟社會整體發展急需的基礎設施和公用設施建設項目納入年度預算后，出現支出總預算大于收入總預算的情況時，可考慮舉債。債務規模不得高于變現資產（如閑置的房產，機動的土地等）的市價，舉債行為須報縣政府批準。
7. 規范編制程序。為了加強預算編制的嚴肅性和可操作性，應確定相對固定的編制程度。一是明確鄉鎮黨政主要領導、分管負責人、部門負責人、財務結報員，財政所人員為預算編制參與人。二是明確編制步驟，參照縣級部門預算編制過程中兩上兩下的程序，鄉鎮級預算可簡化為“一上一下”的程序。由各條線、各部門根據縣財政部門規定的編制政策初步編制部門預算報財政部門審核后鄉鎮主管、分管負責人審核并指出修改意見，財政部門根據修改意見修訂后報黨政聯席會討論通過，然后提請鄉鎮人代會審批后，下達正式文件執行，并報縣財政局備案。
（三）嚴格執行預算。
1. 積極組織收入。在稅收收入方面，加強財稅部門之間的聯系和協調，重點抓好規模企業的跟蹤管理；充分發揮協稅護稅網絡的作用，集中精力抓好稅源分散，納稅人流動性強的稅種征收；在不違反稅收法律法規的前提下，采取激勵獎勵政策，確保本地稅源不外流。在非稅收入方面，改變年終突擊征收的辦法，將收入任務分解到各個月份，爭取在當年12 月31 日前將當年的收入計劃完成到位。將支出進度與收入進度相掛鉤，凡收入任務不能完成的，黨政機關按差欠數減少下年項目支出預算，事業單位減少下年度人員經費中獎金的預算，其中自收自支事業單位不能完成收入預算的可在保證其工作人員基本生活經費的前提下,減少下年度人員經費、公用經費預算。
2. 合理安排支出。人員經費按月支出；日常運轉經費和招商引資、扶持經濟發展等經費在預算范圍內根據需要安排支出；項目建設先預撥經費，年終必須算在范圍內按工程完成進度形成支出?？缒甓裙こ淘诰幹祁A算時明確當年完成工程量。運轉支出、項目支出執行過程中，按月統計分析支出情況，如發現有突破預算的情況，及時提出預警。
3. 合理安排結余。如果年終決算當年有結余，如有老赤字，則首先彌補老赤字；如沒有老赤字，下年預算適當增加發展經濟、改善民生的項目支出。
4. 依法舉債。鄉鎮政府舉債必須嚴格履行法律手續，不得向社會、自然人（包括機關干部和農民）舉債。
5. 及時、全面分析預算執行情況，為編制下年度預算提供參考資料。
（四）依法調整預算。
因國家出臺調資政策需調整預算的，按規定及時調整。因某些項目支出未列預算而又根據實際需要非辦不可的，由政府主管部門提出方案，召開人大專題會議討論通過，并報縣財政部門審批。
（五）有效監督預算的編制與執行。
鄉鎮人大代表、鄉鎮黨委、政府、審計機關、縣鄉財政部門以及社會各界都有監督預算編制與執行的權利和責任。要避免人人都監督，但都監督不好的現象發生，不同的監督主體根據各自職責針對不同的側重點在預算管理的各個環節，用不同的方式進行監督，并形成監督信息共享機制。鄉鎮財政所要把預算編制和執行情況作為政務公開的重要內容。
（六）出臺配套措施，促進鄉鎮財政預算管理的規范化、科學化、精細化建設。
1. 上級領導機關要改進對鄉鎮考核方式，優化、簡化考核指標，減少和整合各類檢查、評比活動，力戒官僚主義、形式主義，減輕鄉鎮黨委政府應付各類檢查的經濟負擔，促進鎮級黨委政府降低行政成本。
2. 改革支持經濟發展的方式，逐步由政府主導招商引資轉變到企業招商，政府推動，盡可能降低招商引資等經濟發展成本。
3. 縣以上各級財政加大對改善農村民生狀況，推進社會主義新農村建設的投入，盡可能地減少直至取消對鄉鎮級財政提供配套資金的要求，緩解鄉鎮財政的壓力。
4. 適時改革現行鄉鎮財政總預算會計制度，鄉鎮財政預算內、外資金實行一本賬核算，全面直觀地反映鄉鎮財政收入、支出、結余的信息。
文章來源：農村財政與財務
