【摘要】 政府環境審計的效果與國家政治、經濟和政府審計體制密切相關,也與政府環境審計計劃管理密切相連。要想提高政府環境審計的總體效果,就必須加強政府環境審計計劃管理。
【關鍵詞】 政府環境審計;審計計劃管理;環境審計計劃管理
一、國內外研究現狀
(一)國外研究現狀
國外環境審計的歷史比較悠久。美國開政府環境審計之先河, 1981年美國審計總署在對新澤西含毒廢料進行審計后,在審計報告中作出了“實施計劃的基金使用不當”的結論。1989年加拿大審計長丹尼斯.德薩特斯在IAA全體大會上專門就環境審計作了發言,而后其他國家和組織也對政府環境審計做出了相應地規定。1995年9月,最高審計機關國際組織在《開羅宣言》中提出了政府審計應在環境保護中起的作用,以及政府環境審計所面臨的問題。
國外并沒有對環境審計計劃管理進行專門的論述和研究,對于環境審計計劃的管理主要由相關的職能部門執行。歐盟環境管理和審計計劃(EMAS)要求所有參加該組織的成員國必須履行環境立法所規定的義務,不斷提高自身環境績效。必須先在各機構內進行初步的環境評估,根據評價結果和相關的環境政策,建立相應的環境計劃和環境管理體系,環境審計涉及到整個過程。根據審計調查結果,確定環境目標,修改環境計劃。
(二)國內研究現狀
我國的環境審計開展的時間相對較短,遠遠落后于西方國家。劉長翠在其專著《企業環境審計研究》中對1994年至2004年有關環境審計的文章做了統計,得出的結論是:環境審計研究的文章主要表現為環境審計理論(如定義、本質、對象、范圍、主體等)研究與結合(指環境審計與其他領域的結合),共占樣本總量的79%。而我國政府環境審計的開展,目前還屬于探索階段,政府環境審計的主要內容包括:國家的環境政策審計;環境保護規劃和環境法規審計。
盡管我國審計署在已公布的十一五期間審計規劃中強調要加強對審計計劃管理的研究,但目前研究還剛剛起步。浙江省審計學會課題組(2005)環境審計計劃管理是把審計計劃作為管理手段,通過審計計劃的指導作用實現環境審計管理目標的活動,包括總體和具體審計計劃兩個層次。由于我國目前環境審計的特殊性,其審計項目的開展需要多方面專業人才的參與,如何整合有限的審計資源以達到審計效率最大化,這就需要加強環境審計的管理,而環境審計管理的關鍵則是加強環境審計計劃管理。因此,通過政府環境審計計劃管理,可以消除環境審計活動的盲目性,以及審計人力、物力和時間浪費的現象。
二、我國政府環境審計計劃管理存在的問題
(一)缺乏專門的政府環境審計計劃管理部門
張龍平(2006)研究認為我國沒有專門設置計劃管理部門,難以發揮主導“龍頭”作用。一直以來,我國審計項目計劃都是由各業務部門提出立項建議,辦公廳或辦公室簡單匯總后,審計機關領導審定下達。各業務部門集計劃管理與具體實施于一身,根本不能保證時間充裕地提出科學合理的立項計劃。
從宏觀上看,無論是審計部門還是環保部門,它們都是環境管理的重要組成部分,而且在環境審計中起著重要的作用。盡管現行的《審計法》賦予審計機關具有審查環境管理的權利,但其中的表述過于含糊,很容易造成審計職責與環保部門職責之間的混淆不清。另外,在我國,由于審計機關和環保部門是在同級政府的統一領導之下,因此在開展環境審計工作時容易形成交叉,這樣不僅不利于環境審計計劃的制定,而且互相推諉,很難充分利用資源,更談不上實行科學的計劃管理。
(二)政府環境審計計劃編制的不科學
政府環境審計計劃編制的不科學主要體現在以下幾個方面:
1.政府環境審計計劃編制前調查不夠
政府環境審計計劃的前期調查對于制定科學的政府環境審計計劃至關重要?？茖W地確定政府環境審計目標、范圍和重點是保證政府環境審計機關履行職責,提高政府環境審計質量和效果的前提。政府環境審計計劃管理始于政府環境審計計劃編制,而具有前瞻性和指向性的政府環境審計計劃必須以充分調查研究為基礎,建立在實事求是、從實際出發的基礎之上,足見調查對政府環境審計計劃編制的重要性。
2.政府環境審計計劃編制的方法和手段比較落后
當今經濟發展的理論和實踐證明,非線性化和動態化是計劃方式不可回避的問題,相比較而言,動態化具有更加重要的現實意義,不僅體現在政府短期環境審計計劃的波動上,更體現在政府中長期環境審計計劃的發展趨勢上。在政府環境審計實際過程中,由于政府環境審計計劃在不同時期、不同地域的目標和主要任務有所差別,因此在制定政府環境審計計劃時,還必須結合不同時期的具體情況,比較歷年的政府環境審計計劃的特點和優勢,才能有效地提高政府環境審計計劃編制的科學性。
(三)政府環境審計中長期計劃,協調性和穩定性不夠
編制政府環境審計中長期計劃,是促進政府環境審計事業發展的重要手段,沒有長期的計劃,就等于沒有長遠的發展方向,工作就會隨意或盲目;有了長期計劃,可以明確發展方向,提高政府環境審計工作的預見性,合理地安排各個階段的重大任務,保持良好的工作環境,促使審計事業沿著正確的軌道健康地發展。
(四)缺乏健全的政府環境審計計劃考核制度
一個科學的政府環境審計計劃,必須通過有效的執行才能實現計劃目標,而對計劃執行狀況的檢查,可以掌握各地方、各單位執行計劃的實際情況,促進計劃的貫徹落實,既可以及時發現計劃與現實的差異問題,從而及時地修改或調整計劃;還可以及時地總結經驗教訓,充分地發揮計劃管理的作用。
三、我國政府環境審計計劃管理的改進 (一)成立專門的政府環境審計計劃管理部門
政府審計計劃的管理在相關的辦公室或其他職能部門中制訂執行,會造成政府審計計劃管理的隨意性和不科學性,而通過人力計劃部門進行專門的審計計劃管理,可以減少政府審計計劃管理的隨意性。因此,政府環境審計計劃的管理可以單獨設置計劃管理部門,然后在計劃管理部門內設置相關環境審計計劃管理科室來進行。在國外,無論是美國、英國、德國、加拿大等國家的政府審計還是注冊會計師審計,都非常重視審計計劃管理,通過不斷完善審計準則、設立專門的計劃管理部門、部署充裕的審計資源、強化管理人員的業務素質和職業道德,以持續提升審計計劃的效率和效果。
(二)引進PDCA管理模式
PDCA是環境管理體系中的核心。所謂PDCA循環又叫戴明環,是美國質量管理專家戴明博士首先提出的,它是全面質量管理所應遵循的科學程序。全面質量管理活動的全部過程,就是質量計劃的制訂和組織實現的過程,這個過程就是按照PDCA循環,不停頓地周而復始地運轉的。PDCA是英語單詞Plan(計劃)、Do(執行)、Check(檢查)和Action(處理)的第一個字母,PDCA循環就是按照這樣的順序進行質量管理,并且循環不止地進行下去的科學程序。將PDCA循環應用于環境審計計劃管理的步驟和方法見表1。
(三)建立政府環境審計計劃評價指標
政府環境審計計劃執行情況的好壞,需要通過政府環境審計計劃的評價來考核,對環境審計計劃執行效果進行評價,對于加強和改進環境審計計劃管理,實現環境審計計劃的科學管理具有重要意義。
1.環境審計計劃的科學性和合理性評價指標
環境審計計劃的科學性和合理性,表現為環境審計計劃編制是否圍繞中心,突出重點,有效整合環境審計資源,統籌兼顧。對環境審計計劃的科學性和合理性的評價指標主要有:
(1)環境審計工作日使用率。環境審計工作日使用率=實際有效環境審計工作日/計劃環境審計工作日×100%。該指標主要用來評價實際有效環境審計工作日與計劃環境審計工作日的差異率情況,如該指標等于1或接近1,說明計劃制定的工作日安排比較合適;如果差異比較大,則需要考慮調整該指標。
(2)環境審計計劃力量投入率。 環境審計計劃力量投入率=實際環境審計計劃人力資源數/計劃環境審計人力資源數×100%。該指標越小,說明富余的環境審計力量越大,上級有關部門可據此了解下級環境審計機關的人力資源狀況,便于合理安排環境審計計劃資源。
2.環境審計計劃的及時性評價
考核環境審計計劃的及時性包括計劃的編制、調整、執行三個環節,可以從整體的環境審計計劃和具體環境審計項目計劃來進行,通過對比實際與計劃規定的差異及時作出判斷,并考慮是否需要修改。
3.環境審計計劃的質量和效果評價指標
(1)環境審計計劃完成率。 環境審計計劃完成率=環境審計實際完成任務/環境審計計劃任務×100%。該指標用來考核環境審計計劃的落實情況,如果該指標等于或接近1,說明環境審計計劃落實比較好,如果差異比較大,則說明環境審計計劃落實比較差,應該適當加以調整。
(2)環境審計建議采納率。環境審計建議采納率=環境審計建議被采納條款/環境審計提出建議條款。 該指標用來考核環境審計計劃制定后,在落實環境審計過程中被采納情況的好壞,該指標越大,說明環境審計計劃的制定比較接近環境審計的需要?！?
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