【摘要】本文以內蒙古違規電站項目貸款事件為切入點，深入分析了銀行業內部控制失效的經濟原因，認為制度文化仍是銀行業內部控制管理中的短板。
銀行業的慣性思維是缺乏理性的經營思想作祟，其結果將導致企業內部控制的失效。內部控制是銀行業內部管理的靈魂，通過內部控制系統可以控制銀行內外的風險，并保證銀行資金的有效配置。
一、案件的起因
2005年7月8日，內蒙古新豐電廠發生了一起坍塌事故，這次事故導致6人死亡，8人受傷。事故發生后，中央調查組進駐事故現場。調查組很快發現，出事電廠竟是未經國家發改委核準的建設項目。其建設規模為2臺30萬千瓦燃煤機組，工程總投資28.88億元。之后的兩個多月里，內蒙古一系列電力違規建設項目相繼被中央調查組查出。共有10個違規電站建設項目，其中7個違規項目屬于內蒙古電力（集團）有限責任公司（下稱“內蒙古電力集團”）的。
銀監會也迅速組成調查組，對被叫停的建設項目涉及的貸款情況進行調查。調查結果令人震驚，內蒙古電力集團7個被叫停的建設項目，根本沒有資本金，全部是用貸款建造的，是以委托貸款形式，通過中國電力集團財務公司內蒙古業務部發放的，貸款共計83筆，金額高達59.5億元。
同時，銀監會也對內蒙古電力集團的貸款情況進行了檢查，發現共有9家銀行和2家財務公司對這家集團進行了貸款，貸款余額超過200億元。隨后的檢查更是讓人瞠目結舌，同一項目重復發放貸款的情況大量存在。即內蒙古電力集團曾用一個項目申請了幾家銀行貸款，貸款數額遠遠超過了項目總投資。銀監會檢查發現，內蒙古電力集團旗下共有17個項目存在這種重復貸款，重復貸款高達12.01億元。
在2006年8月16日國務院常務會議上，決定內蒙古的違規電廠建設項目一律停建。停建則意味著貸出的款項無法收回，在這次內蒙古違規電站貸款事件中，各家銀行的損失都不小，經驗和教訓也是慘痛的。
案件發生之后，引起人們諸多的思考，其中之一就是中國民不舉、官不究的潛規則。電站工程建設項目不是半年、一年就能建成的，投資數額大，建設工期長是它的主要特點，而在長期的工程建設中，竟沒有一種力量能夠阻止違規項目停下來，也沒有一家銀行放棄對工程項目的投資。在發生突發事件引起中央重視之后，違規事件才得到解決，這不僅反映了我國制度監管中的缺陷和漏洞，也揭示出各級政府、各類監管部門的工作責任心和職能作用發揮的有限性，而且，從側面說明銀行業信貸控制管理中還存在著嚴重的內部控制失效問題。在市場經濟條件下，以僥幸心理來控制風險是要不得的，保證貸款資金的安全是信貸管理中的首要條件。
二、案情分析
在整個違規事件中，姑且不管當地政府有關部門和企業冒天下之大不韙存在的各種違法違規問題，而單從重大項目的資金來源角度看，九家銀行都犯了行業管理的大忌。
（一）追問為什么
1.商業銀行應如何貸款
商業銀行應如何對外貸款？這本來不是行外人應提的問題，但這個問題卻一直困繞著商業銀行和其他金融機構。商業銀行是以盈利為目的的經營企業，追逐利潤是其生存的需要。但君子愛財，取之有道，銀行業的對外貸款也是如此，必須在合規合法的范圍內進行貸款，否則就容易產生助紂為虐的效果。在我國，國家重大建設項目必須經過國家發改委的批準，如果沒有發改委的立項批準就是違規項目，誰為違規項目貸款是要付法律責任的，這一點銀行業是非常清楚的，這也是商業銀行對外貸款的基本原則。
因此，《商業銀行授信工作盡職指引》第三十六條明確規定，客戶未按國家規定取得以下有效批準文件之一的，或雖然取得，但屬于化整為零、越權或變相越權和超授權批準的，商業銀行不得提供授信。批準文件主要包括：
（１）項目批準文件；
（２）環保批準文件；
（３）土地批準文件；
（４）其他按國家規定需具備的批準文件。
《商業銀行市場風險管理指引》第四條明確指出，商業銀行應當充分識別、準確計量、持續監測和適當控制所有交易和非交易業務中的市場風險，確保在合理的市場風險水平之下安全、穩健經營。
內蒙古電力集團7個違規項目沒有取得國家項目批準文件，不具備貸款條件，作為商業銀行是可以否決的。可是在上述事件的9家銀行中，竟沒有一家銀行去執行，顯然這些銀行并沒有按照銀監會發布的《商業銀行授信工作盡職指引》進行盡職調查。一家銀行犯錯誤可以用疏忽和大意來解釋，可是九家銀行犯同樣的錯誤，都沒有勤勉盡責地履行行業制度，這種現象的出現則讓人不可思議。當任何事件帶有普遍性時，往往其中就有一種規律在起作用，這個規律是什么？就有深入探究的必要，該事件正是存在這樣的問題。
2.為什么會出現頻繁的重復貸款
從一般企業的角度講，能夠從1家銀行取得貸款已經很不容易，它需要具備各種文件資料，要有實地檢查和抵押或有擔保企業作后盾，經過層層程序審核后，才能取得銀行貸款的批準。也就是說，對一般企業發放貸款的手續是規范的，制度是嚴格的，其發生重復貸款的概率極低。可是在內蒙古電力集團的貸款中，“奇跡”則不斷出現。僅對內蒙古電力集團一家企業，9家銀行就爭先貸款，竟出現了只要有項目就給貸款的局面，在短短的兩年中竟發生重復貸款17個項目，累計金額高達12億元。重復貸款的結果是貸款金額遠遠超過了項目的投資總額。經營企業不僅不用籌集自有資本金，項目完成后還有大量的閑置資金。按照銀行的內部控制規定，貸出的款項必須實施貸后管理，如果有一個信貸員能夠認真負責地進行貸后管理，進行現場檢查，可以肯定地說，不會出現所謂的重復貸款問題，即使出現一筆重復貸款也會用下次貸款額度直接抵回重復貸款金額，決不會發生一而再、再而三的重復貸款問題。貸前不審核，貸后不管理，現場檢查不到位，整個銀行信貸操作規程完全沒有按規定要求去做，是導致大量重復貸款產生的主要原因。銀行的日常內部控制程序和信貸操作規程是比較嚴格的，可是在內蒙古電站建設項目的貸款問題上，不是發生一家銀行內部控制失效，而是參與貸款的幾家銀行都在犯著同樣的錯誤，這種羊群效應帶給中國市場的是一種不良的影響。
3.為什么銀行頻頻違規操作
從形式上看，在所有的經營企業中，銀行業的內部控制管理是最為成熟和嚴格的，可實際上在嚴格的層面下卻隱藏著諸多的漏洞。在內蒙古電力集團的貸款項目中，9家銀行都存在對借款人重要信息掌握不完整、不全面的問題，在信息不對稱的情況下，既不調查也不詢問，各個部門都大開綠燈，一路放行，而且交通銀行、中信銀行、民生銀行和招商銀行都是跨區域發放貸款。按照《貸款通則》的規定，銀行在發放異地貸款前后，應該向當地監管部門備案，但這些銀行都沒有進行備案，而是急切地將貸款放出去。對金錢的追逐竟然使這些銀行主動放棄多年來貫徹執行的內部控制流程，進行違規操作。由此看到，銀行的內部控制是如此的脆弱，它對銀行貸款行為的約束是多么的有限。從銀行上述貸款的做法看，只要預計有利可圖，就可以跳出固定審核程序、放棄正常內部控制管理直接走捷徑。這樣做看起來既有效率，又有魄力，但也急劇增加了銀行的經營風險，使內部控制這堵防火墻失去了作用。
（二）原因分析
1.對國字號的投資項目信任過度
改革開放20年來，銀行雖然也經歷了一次次市場競爭的沖擊，但總的來講是在國家的保護下進行經營的。國家對銀行業的支持是不惜余力的，由于各種原因所產生的巨額壞賬，國家給予了一次性剝離，不足的資本金國家給予直接投入。這種扶持養成了銀行對國家的依賴和信任，在對外信貸方向的選擇上，銀行基本是政府項目有求必應，在貸款控制管理中，執行著不同的控制管理標準。對于信譽不同的貸款客戶，從節約交易成本的角度采取區別對待政策，按照不同的審核標準進行貸款項目審批，是應該的，也是必須的，但銀行對外貸放出去的資金畢竟是真金白銀，是銀行賺取利潤的資本，必須保持應有的謹慎。可實際上，很多銀行將信任放縱得太遠，對于他們主觀上認為沒有風險的項目，沒有經過最基本的風險評估，就直接批準受信額度，給予貸款。其中最典型的就是各銀行紛紛向高校提供貸款。在學校申請貸款項目中，基本沒有風險評估的審核程序，學校提出的貸款要求基本能夠得到滿足。銀行之所以對高校貸款給予如此的寬容，在其潛意識中認為學校是國家的，如果學校不能按期償還貸款，國家肯定要給背起來，所以銀行根本不怕學校不能還款，因此出現了有多少需求就給貸多少資金的現象。
從這一點不難看出，商業銀行在經營上還存在著國有情結，即使有完善的內部控制規范，當一遇到國有客體的時候就情不自禁地認為是可以信任的，是可以放松管理的。內蒙古電站項目的貸款就是這種情結的反映，在銀行業的決策判斷中，認為是國家項目，有國家的強力支持，只有賺錢的機會，沒有賠錢的份。正是在這種思想支配下，銀行業對凡是帶國字頭的項目，都放松管理和監督，更將風險評估拋到腦后。這種經營思想和經營理念是非常可怕的，放松貸前、貸中和貸后的調查和管理，銀行就沒有經營的主動權，潛在的經營風險有可能就會發展成為現實風險。例如，對電站建設盲目發放貸款，而各個地方都盲目上電站項目，幾年之后如果電力需求飽和，生產的電賣不出去，電廠將拿什么來還貸款？在成熟的市場經濟條件下，國家還能再為銀行的壞賬買單嗎？只要認為是政府建設的項目，銀行就可以破壞自己制定的規矩，可見內部控制經不起任何誘惑和考驗。人們不禁要拷問：這是一種怎樣的制度？它的有效性到底有幾成？
2.對能源型項目的過度迷信
在我國，由于經濟的快速發展，對能源產生了巨大的需求，拉閘限電的現象時有發生，電力缺口一直很大。在這種情況下，國家已經進行了大規模的電力基礎設施建設，并且從保護能源的角度大力發展水利電站。國家集中建設的電站項目在幾年后都將全面投產運營，到那時電力缺口將完全能夠彌補，并可滿足電力需求增加的需要。所以，目前的宏觀調控和限制重復建設，可以避免投資損失，增加資源配置的效率。即：電力市場的發展也必須實現供需平衡。在國家的宏觀調控中，銀行業一直扮演著不光彩的角色，違規的項目中都有銀行的身影，而且貸款金額巨大，其損失當然也不會小。
在銀行業的慣性思維中，電站項目就是賺錢項目，所以，對于電站項目的貸款，銀行業是一律大開綠燈，不管其手續是否健全，只要能夠擠進貸款隊伍就認為是抱起了金娃娃。正是在這種思想主導下，出現了銀行為電力建設項目爭著搶著貸款，甚至不惜重復貸款的熱烈局面。由于沒有經過嚴格的貸前調查審核，中央決定項目停建，不僅對銀行業是一種沉重的打擊，而且也打破了對電力建設項目的迷信，不是所有的電力項目都包賺不賠，而是在國家統一布置下的電站建設項目才能收回投資，并且獲得投資回報，否則就會出現血本無歸的局面。銀行是追逐利潤的企業，但在追逐經濟效益的同時，必須保證經濟安全，經濟安全是經濟決策的基礎。要保證經濟安全就要控制經營風險，這是銀行持續經營的前提。
三、教訓與啟示
（一）經驗教訓
1.教訓之一：賭徒心理。在銀行業的管理者中，存在著一種賭徒心理，認為電力項目是國家建設項目，有地方政府和電力集團保駕護航，即使沒有合法的項目批準文件，也不會有太大的風險。所以，不計后果，匆忙為其貸款。
2.教訓之二：慣性思維。由于社會誠信的缺失和法制不健全，銀行業可放心貸款的行業越來越少，而集聚在銀行的存款必須找到出路才能獲得盈利。為了獲得貨幣的時間價值，就必須讓資本流動起來。電力項目在以往的貸款實踐中都是只盈不虧的投資，是貸款最為安全的項目。在這種慣性思維下，求利心切，出現了不按正常內部控制程序運行，最終造成為違規項目盲目貸款的結局，從而導致銀行資金的巨大損失。
3.教訓之三：制度文化沒有成為企業的習慣。中國人民銀行和銀監會為了加強銀行業的內部控制管理，提高控制風險的能力先后制定和頒布了一系列的控制管理制度，從法規建設的角度，其內部控制的涵蓋范圍廣、規范約束具體、授權指引明確。即便如此，也沒有阻止住銀行業的違規操作，這說明制度文化仍是企業內部控制管理中的短板。由于制度文化沒有形成，經營決策由單位領導一個人說了算的問題還沒有得到糾正，各種制度規范就很難有效地執行。 （二）啟示
1.應強化流程控制管理，培養制度文化。制度文化的建設是一項長期的內部控制管理的結果，它是企業上下運用制度約束而形成的基本習慣，是他律與自律的有效結合。其中強化內部流程的控制管理，形成制度約束習慣，是培養制度文化的基礎。因此，各個銀行必須強調內部控制流程的嚴格執行，加強控制流程的管理，并實施控制關鍵點的責任追究的問責制。要求內部流程必須嚴格按照制度規范操作，讓制度要求成為每個人的自覺行動。制度文化的形成與發展，是需要監督和懲罰作保證的。建立相應的監督和懲罰制度，將有利于制度文化建設的速度。只有形成制度文化，才能避免拍腦袋項目，才能理性地進行投資和經營，取得經濟效益才能有充分保證。企業要做大做強，必須要以企業制度文化為基礎，這是企業立于不敗之地的基本前提。
2.警惕粗放型的管理方式，向精細化管理要效益。商業銀行的信貸管理，是一種精細化的、以高度責任心為貼現的價值管理，其最大的忌諱就是粗放型管理。總結以往經驗可以清楚地認識到，商業銀行的所有壞賬在很大程度上都與粗放型管理密切相關。粗放型管理不僅喪失了企業的經濟效益，更多時候是葬送了企業的資本金，阻礙了企業的持續健康發展。在市場經濟條件下，如果仍然延續過去的思維定式，繼續用粗放型管理方式經營銀行的信貸資金，其走向衰弱是可以預期的。所以，提高管理品質，向精細化管理要效益應是歷史發展的必然選擇。
