摘要：與公共財政和社會主義市場經濟體制相適應的雙元財政是我國財政改革的目標模式，這一目標模式對我國政府外債管理體制與管理模式構建產生深遠的影響。政府外債管理體制不同于政府的外債管理體制。政府外債管理體制與管理模式的建立還要同經濟增長與經濟發展戰略、經濟體制改革、國有企業管理體制改革的要求相適應。我國外債管理體制與管理模式應是“統一監管、分工合作、三債分立、借用還統一、責權利明確”的管理體制與管理模式。
關鍵詞：公共財政；政府外債；國有資本外債；政府外債管理體制
在社會主義市場經濟體制下，財政模式應向公共財政模式轉化。財政模式轉換后，外債管理體制與管理模式該不該轉換及如何轉換？在公共財政條件下，政府外債該如何管理？對這些問題的深入研究具有非常重要的理論意義和現實意義，而且目前較少有人對此進行深入研究。本文擬對以上問題及與之相關的一些其他問題做一些粗淺的分析與研究，以期對政府外債管理工作提一些初步的看法。
一、財政模式與政府外債管理體制及管理模式的構建
（一）政府外債
政府外債管理體制是一個容易讓人產生歧義的詞。“政府外債管理體制”可能被理解為“政府”的“外債管理體制”，也有可能被理解為“政府外債”的“管理體制”。本文中的“政府外債管理體制及管理模式”是指后一含義。
為了能夠盡可能準確闡述本人的觀點，本人對“政府外債”給以新的定義。我認為，政府外債應包含三層含義，即外債、政府的債務、政府的外債。政府外債應當是最終由政府對非本國居民承擔的已撥付但尚未清償的契約性負債的數量，這種負債或是須償還本息（不論是否支付利息），或是須支付利息（不論是否償還本金）。在這個定義中，包含如下的幾個方面的意思：
1.政府外債是最終由政府承擔的外債。政府外債既有政府借的外債，也包括政府擔保的外債。政府外債一般是指政府公共外債。國有企業外債不屬此范圍。國有企業外債是國有資本外債的組成部分。國有企業外債最終還是國家的負債，但是是國有資本的負債。
2.政府外債應是一國政府對非居民承擔的債務。非居民是居住在本國以外的法人和自然人。
3.政府外債是指已經撥付但償未償還的債務余額。對簽訂借款協議但尚未提款使用的金額和使用完畢已還本付息的金額不再算做外債的一部分。
4.政府外債必須是契約性的債務。直接投資以及間接投資不屬于外債范疇。
（二）財政模式同政府外債管理體制與管理模式
財政模式同政府外債管理體制與管理模式密切相關。
在計劃經濟體制下，國家作為階級統治的工具，政府以政權組織的身份，同國有資產的最終所有者的身份合二為一，從而政府不僅從宏觀上而且從微觀上干預經濟，干預的最基本手段是計劃。國有企業是政府的附屬物，而不是真正的企業法人。基于這種雙重身份，計劃經濟體制下我國的財政屬單元財政，“大鍋飯”財政，公共財政職能與國有資產財政職能不分。
與市場經濟體制相適應的財政是公共財政。在市場經濟中，產品有個人產品與公共產品之分。個人產品（個人產品是只適用于個人消費的產品或服務）可以通過市場有效率地滿足；而公共產品（公共產品是指具有聯合的、共同消費性質的產品或服務）則不能通過市場有效率地滿足。市場機制不是萬能的，市場有失靈之時，有失靈之地：公共產品的存在；外溢性；自然壟斷；風險和不確定性；社會分配不公；宏觀經濟運行不穩等等，都可以使市場失靈。市場的失效決定了政府必須干預市場。在市場失靈的地方，只有依靠政府的力量，只有政府才能有效地提供公共產品。正是因為存在著市場失效現象，在市場經濟體制下財政才有了全新的內涵：公共財政。
所謂公共財政，概括起來講，指的是僅為市場經濟提供公共服務的政府分配行為，它是國家財政的一種具體存在形態，即與市場經濟相適應的財政類型。公共財政的分配主體是作為政權組織和社會經濟管理者的政府。公共財政的分配目的是為了滿足公共需要，即是為了保證滿足各類通過市場機制難以有效進行資源配置的社會公共產品財力的需要。公共財政是憑借政治權力經由非市場性的渠道進行分配的，因而既具有強制性，又具有補償性。公共財政基本上是依靠稅收來取得其收入的，公債和規費盡管也可以作為收入手段使用，但是只能是臨時性的和補充性的。
社會主義市場經濟體制是我國的目標經濟體制模式。就我國的具體國情來看，市場經濟體制下政府的經濟職能產生于兩方面的要求：一是政府作為社會公共權力的代表所具有的經濟職能；二是政府作為國有資產所有者的代表所具有的經濟職能。在市場經濟體制下，必須將政府的兩種職能分離開來，將真正的公共職能歸于政府，將國有資產管理的職能及國有資產財政歸于相對獨立的國有資產總代表。相應地，我國的財政模式也必須進行根本的變革。由于我國國情的特殊性，我國的財政模式也不能是純粹西方的公共財政模式，但有一點可以肯定，我國的財政模式還是以公共財政為基本目標的。雙元財政模式即由公共財政與國有資本財政構成的新模式應是我國財政的目標模式。這一目標模式愈益清晰。只有這樣，才能使我國的公共財政只承擔彌補市場失效的任務，而發展壯大贏利性國有經濟的任務，則留給國有資本財政去解決。
單元財政模式必然導致政府外債管理體制上的混亂及管理模式的不科學，而雙元財政模式的建立又對政府外債管理體制及管理模式的建立產生重要的影響：
1.政府外債應屬公共財政的范疇。政府外債作為財政收入的一部分，是政府財政入不敷出的結果。以外債形式獲得的收入在支出上卻執行的是公共財政的職能。外債償還的真正基礎仍是政府稅收的增加。職能的統一使政府外債統一管理成為必然。因此，公共財政是政府外債管理體制及管理模式的理論依據之一。公共財政為外債借、用、還的統一找到了理論依據之一。
2.雙元財政模式的建立將國有資產財政分立管理，最終將使政府外債統一管理奠定財物基礎。公共財政的相對獨立大大方便了外債的統一管理。
3.由于政府提供的公共產品的外溢狀況大小不同，導致財政收入的來源與支出的范圍不同，因此政府外債又是可以分級別的，可以實現外債的分級管理。國家和社會受益的項目由中央政府負責外債借用還的安排，地方受益的項目由地方負責外債的借用還。
4.政府外債資金只能用于提供公共產品的項目。外債資金應用在科教、衛生、市政、交通、通信、農田水利、環保、江河治理等項目上。
二、國有企業管理體制改革與政府外債管理模式
（一）政府外債管理科學化的國有企業管理體制基礎
沒有科學的國有企業管理體制基礎，就不會有科學的政府外債管理體制與管理模式。
我們已經知道，政府外債是政府作為償債主體的債務。如果政府除了行使政權的職能外還主要提供公共產品，那么政府只能以其財政收入的一部分作為其借債和償債的基礎。如果政府除了行使政權的職能和主要提供公共產品外，政府還擁有、管理、運營大量的國有資產，那么，政府外債就是一個很復雜的問題，既有作為提供公共產品的政府的負債，又有作為國有資產所有者和經營者的經營性或資本性負債。
作為提供公共產品的政府的外債同作為一個經營單位（或生產單位）的外債是完全不同的。作為提供公共產品的政府的外債主要是以政府的稅收收入作為償債的資金來源的，盡管外債的償付主要依靠出口的增長帶來的外匯增加，但由于外債主要是彌補財政收入的赤字，因此外債的負擔最終還是本國的公民。而對于一個經營單位（或生產單位）來講，外債轉化為投資投入到生產過程，在生產過程中收回的投資及盈利以及企業的資本金是企業還債的物質基礎，外債的負擔是企業。另外，作為提供公共產品的政府的外債的償還是有彈性的，因為在短期中政府可以通過增加稅收或行政性收費來增加外債的償還力度，而對企業來講，外債的償還就缺乏彈性，必須通過增加出口創匯才能解決。因此，同一債務人很難同時管理好兩種性質完全不同的外債。
國有企業管理體制同政府外債管理模式關系密切，只有科學的國有企業管理體制，才能更好地管理好政府外債。在計劃經濟體制下，政企不分，利稅不分，國有企業的外債就是國家的公共外債，國家的外債就是企業的外債。象這樣把兩種不同性質的外債混合在一起是極不科學的，也不利于國家管理外債。因此必須要進行經濟體制改革，尤其是進行國有企業管理體制改革，真正在國有企業中建立現代企業制度，徹底實現政企分開，才能真正實現政府外債的科學管理。
（二）國有資本外債同政府公共外債是完全不同的
盡管國有企業的出資者是國家，國有控股企業、國有參股企業的國有股的出資者是國家，但國有企業的負債并不等于國家公共財政負債，而是國有資產的負債，是國有企業法人的負債，是國有股份的負債。每個國有企業用他相對獨立的一定的國有資產去承擔債務，國家用國有企業總資產去承擔全部國有企業的總負債。國有企業用其獨立的財產做為償債的保證。
當然，對于國有企業來講，還通過稅收成為國家外債的負擔者之一。（某一）國有企業的債務只能由（這一）國有企業的資產凈額去償還及國有資本財政輔助償還。
政府外債是以政府的信用或國家主權擔保的外債，稅收（遠期的或未來的財政收入）是外債的償債基礎；國有企業的外債可以是以國有企業的法人財產作擔保的外債，也可以是以國有資本財政作擔保的外債，利潤是國有資本財政的收入來源，外債的未來投資收益是償債的主要基礎。但是，如果兩種外債混淆，政府公共外債由國有企業負擔，或國有企業外債由公眾承擔，那么不僅在管理上造成混亂，而且形成外債的借、用、還、責、權、利的不統一，最終達不到外債的借用目的，影響外債的使用效益，影響到外債的償還。
政府的財政可以分為公共財政與國有資本財政，因此，政府的債務也應相應地分為公共債務與國有資本債務。不應把公共負債與國有資本負債統一稱為政府外債，而只有公共債務才是真正的政府債務，只有公共外債才是政府外債。
三、我國政府外債管理體制現狀、存在問題及其原因
我國在對外開放的過程中，始終十分注意外債的管理。我國對境內機構借用中長期國外貸款實行全口徑計劃管理，其貸款規模納入國家中長期借用國外貸款計劃。在國家利用外資計劃的統一指導下，根據不同的借用方式和償還責任，分別進行指令性計劃管理和指導性計劃管理。
改革開放后，隨著我國間接引進外資工作的逐步開展，為進一步規范管理，1986年8月，國務院下發了《國務院批轉國家計委關于利用國外貸款工作分工意見的通知》，對外債實行分工負責、歸口管理的體制。在國家計委確定借款規模和借款項目后，各借款窗口分別負責對外借款，其中外經貿部負責除日本能源貸款以外的日本政府貸款和其他各國政府雙邊貸款，中國銀行負責由日本政府提供、并由日本輸出入銀行具體管理的日本能源貸款，財政部負責世界銀行貸款及在國際金融市場上發行政府債券，人民銀行負責亞洲開發銀行貸款和國際貨幣基金組織貸款，農業部負責國際農業發展基金組織貸款。然而，由于再轉貸遵循的是條條原則，并未明確地方財政部門作為世行貸款的債權債務代表人，擁有集借、用、還為一體的管理權能，導致國外貸款及外債管理工作責、權、利不統一，使貸款資金難以最大限度地發揮其應有的效益。為此，1988年9月，財政部下發了《財政部關于地方財政部門做好世界銀行貸款工作幾點意見的函》，明確提出地方財政部門在世界銀行貸款管理工作方面應擁有統一權能。
1998年9月針對亞洲金融危機的教訓和對人民幣穩定所帶來的挑戰，國務院進一步發出通知要求加強外匯外債管理，從嚴控制外債規模，加強資本項目外匯管理。國家對全國外債總量和結構實行統一監管，保持外債的合理結構和規模。國家發展計劃委員會根據經濟發展需要和國際收支狀況，按照外債借、用、還和責、權、利相統一的原則，合理確定借用國外貸款的規模，并將主要外債指標控制在安全線以內。中國人民銀行和國家外匯管理局嚴格控制短期外債的規模，使短期外債在外債總量中保持合理比重，提高外債使用效益，改善商業銀行的資產負債結構。外匯管理局要加強和完善外債統計監測，提供及時、全面、準確的外債信息。通知要求強化對外借款的管理，嚴禁非法對外融資。國家對種種形式的對外借款實行全口徑管理，除國務院授權的政府部門有權籌集國際金融組織和外國政府優惠貸款外，其他政府部門對外借款必須經國務院有關部門批準；國內中資金融機構對外借款，必須有中國人民銀行批準的對外借款許可。以上單位對外借款，必須納入國家借用國外貸款規模，其中短期外債必須嚴格按照外匯管理局核定的余額對外籌措。
1998年國務院機構改革之后，政府外債統一歸口財政部管理，實現了政府外債借、用、還的統一管理。政府外債按償還方式分為統借統還外債和統借自還外債，前者在由國家各借款窗口借入后，由中央財政承擔債務的還本付息；后者由各借款單位借入，轉貸給用款單位，由用款單位承擔債務的還本付息。
1998年以前沒有統一的政府外債管理機構，政府外債實行分口管理，因而在上項目、辦擔保等方面，信息溝通不夠，缺乏一個能夠較好地掌握全部外債總數及分年度還款額負擔的部門，對外債來源結構、幣種結構、期限結構等，缺乏統籌規劃、科學論證和統一管理。多口管理極易在管理上“只見樹木，不見森林”，管理職權分散，難以對政府外債有一個綜合的、總量的、有效的和統一的管理。盡管大家都明白也都同意“誰借誰還”的原則，但對“誰”的理解卻不盡一致，從而在貸款償還上出現推諉、扯皮，甚至失去信譽。在地方也是如此。1998年以后，隨著中央政府外債管理機構的逐步統一，政府外債管理逐步實現了統一管理，但由于體制改革時間比較短，外債管理還沒有真正建立起一套統一監管的管理制度體系，而且政府外債同非政府外債仍沒有實現統一管理。
由于政府外債管理體制中存在的固有的矛盾，致使政府外債管理中存在“急”、“浮”、“亂”、“僥”問題。“急”：急于上項目、急于借外債。由于各省利用外資缺乏統一的項目規劃、構思和設計，致使項目的分布和構成帶有很大的盲目性，都急于上項目，誰爭誰上，爭到什么上什么。對于借款上項目，前期準備不足，論證不夠，留下隱患。二是急于承諾。盡管作為政府外債是以政府財力為根據和保證的，但往往到了擔保、配套或還款時才找財政，前期溝通不夠，如一些教育、衛生等社會效益項目，本應在項目前期準備時就有財政參與論證評價，明確配套資金及還款資金來源，而很多項目并沒有這樣做，沒有與政府的承受能力、政府的財政預算合理銜接。“浮”：在可行性研究方面不細致，不深入，不扎實，分析的因素少，預測的時間短。可行性研究流于形式。對貸款項目的技術、經濟、財務、組織管理、社會及環境等方面的論證力度不夠；對不利因素、存在問題和可能存在的風險分析不透。責任心不強，重上輕管。各窗口部門和企業主管部門一旦將貸款弄到手和轉貸下去后，就又去忙上新項目。“亂”：政府外債管理中存在“二亂”：一“亂”是亂擔保。政府對外擔保混亂，缺乏明確、規范的擔保制度和有效的論證、監控、約束機制，管理較為混亂，形成大量隱性和顯性債務。對于統借自還的各種外債，國家窗口部門在轉貸給項目單位時往往要求國內企業或政府部門提供擔保，這對轉貸部門不僅有益且有一定道理。但由于政府沒有明確哪個部門有資格進行擔保及按照什么程序進行擔保，致使一些本不具備擔保資格的部門也代表政府對外出具承諾或擔保。再加上擔保單位往往法律意識差，責任意識淡薄，很少考慮擔保后所承擔的責任，所以一旦企業無力還貸，上級部門方知原來的擔保乃一紙空文，最終的債務包袱只能甩給政府，從而大大加重了財政負擔。二“亂”是亂借。未能在科學地測算和確定資金缺口結構的基礎上確定外債的合理規模及結構，借無章法，爭到什么上什么，而不是缺什么上什么，缺多少借多少。對借款主體的資格審查不科學和不嚴格，對誰來借，誰有資格借等沒有嚴格的規定。“僥”。對借債的責權利確定不嚴格，執行不徹底。對借款單位不還、還不起和不能及時還款的行為約束較軟，使借款單位產生拖而不還，不還有擔保單位扛著的僥幸心理。
造成上述問題的原因是多方面的，就外債及政府公共外債管理體制方面的原因來看，主要有如下幾個方面：
1.沒有統一的外債管理組織。各級政府沒有一個統一的外債管理機構以便對外債的規模、結構、借用還的外債全過程監督。多口管理極易造成無口管理和管理失控。
2.財政模式尚未實現由單元財政向公共財政模式的轉化。建立公共財政與國有資本財政分立管理的雙元財政模式是我國財政體制改革的方向。公共財政同國有資本財政的混同管理極易使經營性、競爭性項目的還債風險轉嫁到政府身上。
3.管理職能錯位。十幾年來的“分口管理”在管理上多有管理錯位現象。項目前期的關鍵是計劃部門和窗口部門，立項爭取工作主要由行業主管部門和計劃部門來做，而作為政府債務代表人的財政部門則參與較少；項目生效后，其執行工作則主要在窗口部門和行業部門的協助、指導下由項目執行單位完成，計劃部門無暇參與，財政部門參與也很少（世界銀行貸款項目除外）；項目竣工進入貸款的償還階段后，計劃部門、窗口部門（世界銀行貸款項目除外）不僅無制約手段，且因職責分工的關系，往往缺乏督促項目單位還款的動力和積極性，實際上成了財政部門的事。這樣的管理體制和分階段運作的管理模式，雖然從政府的角度看似乎均在政府內部，屬于內部分工、協作，但由于部門職責、利益格局的局限性，實質上必然影響政府外債的有效管理及良性發展。
