隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對資源和環(huán)境壓力的逐漸加大，黨的十七大報(bào)告提出要堅(jiān)持節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境這一基本國策，把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，落實(shí)到每個(gè)單位、每個(gè)家庭。審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃提出要著力構(gòu)建符合我國國情的資源環(huán)境審計(jì)模式，2012年初步建立起資源環(huán)境審計(jì)評價(jià)體系。針對新形勢、新任務(wù)，如何因地制宜、勇于創(chuàng)新、大膽實(shí)踐、積極探索開展區(qū)域性資源環(huán)境審計(jì)工作，既服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，又能為資源環(huán)境審計(jì)在全國的全面系統(tǒng)開展積累有益的經(jīng)驗(yàn)，日益成為基層審計(jì)機(jī)關(guān)當(dāng)前和今后一段時(shí)期面臨的全新挑戰(zhàn)。
一、基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展資源環(huán)境審計(jì)工作的現(xiàn)狀和面臨的困難
資源環(huán)境審計(jì)涉及范圍較廣，應(yīng)當(dāng)涵蓋對資源環(huán)境保護(hù)資金籌集、管理、使用情況的財(cái)務(wù)審計(jì)，對有關(guān)組織的業(yè)務(wù)活動是否符合資源環(huán)境法律法規(guī)要求進(jìn)行的合規(guī)性審計(jì)，對有關(guān)組織的資源環(huán)境管理責(zé)任及其工作成果進(jìn)行的績效審計(jì)。由于其綜合性強(qiáng)，覆蓋面廣，依據(jù)的法規(guī)類型多，國家尚未制定相應(yīng)的資源環(huán)境審計(jì)工作標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、方法、準(zhǔn)則等，以國家審計(jì)機(jī)關(guān)為主體，獨(dú)立客觀地對與資源環(huán)境保護(hù)有關(guān)的一切活動進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督、鑒證、評價(jià)的工作正處于不斷探索的階段，在基層開展資源環(huán)境審計(jì)更是一個(gè)全新的課題。因此，近幾年來基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展的資源環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目仍普遍停留在傳統(tǒng)財(cái)務(wù)收支審計(jì)的層面，審計(jì)對象和審計(jì)內(nèi)容較為單一，且實(shí)踐過程中面臨諸多的困難。
（一）缺乏法律法規(guī)支持，審計(jì)依據(jù)不完善。目前，現(xiàn)行的審計(jì)法規(guī)、審計(jì)準(zhǔn)則和資源環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)僅賦予審計(jì)機(jī)關(guān)環(huán)保資金審計(jì)的職責(zé)，未明確開展全面的、廣義的資源環(huán)境審計(jì)應(yīng)有的地位、權(quán)力及審計(jì)范圍，使得以國家審計(jì)機(jī)關(guān)為主體開展資源環(huán)境審計(jì)的法律依據(jù)不充分，容易造成審計(jì)機(jī)關(guān)與資源、環(huán)保等部門在執(zhí)法方面的職責(zé)交叉重疊、混淆不清。
（二）缺乏操作性強(qiáng)的程序、辦法、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)預(yù)期效果不理想。資源環(huán)境審計(jì)由于缺乏一套層次清晰、統(tǒng)一完善、操作性強(qiáng)的程序、辦法、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，少數(shù)基層審計(jì)機(jī)關(guān)雖作了一些有益的探索和實(shí)踐，但由于各地資源環(huán)境狀況存在較大差異，難以達(dá)到審計(jì)操作過程中相互借鑒、共同享有、共同提高的目的。資源環(huán)境審計(jì)存在片面性、局限性，審計(jì)程序不規(guī)范，審計(jì)質(zhì)量不高，對環(huán)境效益進(jìn)行評價(jià)時(shí)難度大，影響了資源環(huán)境審計(jì)預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)。
（三）資源環(huán)境審計(jì)涉及范圍廣、技術(shù)性強(qiáng)，專業(yè)資源環(huán)境審計(jì)人才匱乏。資源環(huán)境審計(jì)涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、工程學(xué)等多方面知識，審計(jì)手段不僅僅局限于傳統(tǒng)的賬目審計(jì)，還擴(kuò)展到運(yùn)用自然科學(xué)技術(shù)，比常規(guī)審計(jì)具有更高的科學(xué)技術(shù)含量。進(jìn)行環(huán)境審計(jì)的人員不僅要具備財(cái)務(wù)、審計(jì)知識，還要具備一定的資源、環(huán)境、統(tǒng)計(jì)、工程等方面的知識，專業(yè)勝任能力和培訓(xùn)等方面的要求比常規(guī)審計(jì)更高、更嚴(yán)格，基層目前還缺乏一支由復(fù)合型專業(yè)人員組成的資源環(huán)境審計(jì)隊(duì)伍，資源環(huán)境審計(jì)的難度和廣度對現(xiàn)有的審計(jì)人員的素質(zhì)提出了挑戰(zhàn)。
（四）重要性與審計(jì)技能不協(xié)調(diào)，資源環(huán)境審計(jì)潛在風(fēng)險(xiǎn)因素較大。資源環(huán)境審計(jì)對推動政治文明、生態(tài)良好、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展等方面的重要性不言而喻，而目前基層審計(jì)人員素質(zhì)普遍偏低、審計(jì)技能單一，不能滿足資源環(huán)境審計(jì)的需求，使得資源環(huán)境審計(jì)從開始實(shí)踐起，就伴隨著一定風(fēng)險(xiǎn)，尤其在檢查、控制環(huán)節(jié)潛存著較大的風(fēng)險(xiǎn)因素，如不加大專業(yè)培訓(xùn)，缺乏充分準(zhǔn)備就實(shí)施審計(jì)，項(xiàng)目本身產(chǎn)生的固有風(fēng)險(xiǎn)也要明顯高于財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、績效審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。
二、基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展資源環(huán)境審計(jì)工作的途徑和方式
面對機(jī)遇和挑戰(zhàn)，基層審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)克服畏難情緒，因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，從以下幾個(gè)方面入手，循序漸進(jìn)，由易到難，從簡到繁，尋求解決問題的途徑和方式，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步建立作業(yè)規(guī)范，開辟適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的資源環(huán)境審計(jì)工作新局面。
（一）以環(huán)保資金財(cái)務(wù)收支審計(jì)為基礎(chǔ)，拓展資源環(huán)境審計(jì)的工作思路。基層審計(jì)機(jī)關(guān)在財(cái)務(wù)收支審計(jì)方面具有傳統(tǒng)優(yōu)勢，應(yīng)以此為基礎(chǔ)，在圍繞當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)保工作重點(diǎn)，開展環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)收支審計(jì)工作時(shí)，拓展審計(jì)的工作思路，除了主要對資源環(huán)保資金預(yù)算安排的合理性以及資源環(huán)保資金征收、分配、管理方面的真實(shí)、合法、有效性進(jìn)行審計(jì)外，樹立對資源環(huán)境保護(hù)程序和政策措施審計(jì)的理念，更加注重經(jīng)營管理和資源環(huán)境管理，增加對資源環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置的健全性、職能的可靠合理性，資源環(huán)保建設(shè)項(xiàng)目資金、技術(shù)等方面的可行性，資源環(huán)保預(yù)防措施實(shí)施情況等方面的審計(jì)內(nèi)容，嘗試對資源環(huán)境保護(hù)資金使用的社會效益和環(huán)境效益的進(jìn)行評價(jià)，對潛在的資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，逐步從傳統(tǒng)的賬目審計(jì)中跳出來，多運(yùn)用自然科學(xué)方法與手段，縮小與廣義的資源環(huán)境審計(jì)的目標(biāo)之間的差距。
（二）以節(jié)能減排專項(xiàng)審計(jì)為重點(diǎn)，探索資源環(huán)境審計(jì)的工作方法。節(jié)能減排環(huán)境工作是國家“十一五”規(guī)劃的重點(diǎn)要求，基層審計(jì)機(jī)關(guān)在開展節(jié)能減排審計(jì)工作時(shí)，除了運(yùn)用常規(guī)審計(jì)工作方法外，要大膽實(shí)踐運(yùn)用節(jié)能減排成本效益和費(fèi)用效果分析、決策和風(fēng)險(xiǎn)分析、市場價(jià)值法、機(jī)會成本法、恢復(fù)防護(hù)費(fèi)用法、影子工程法、調(diào)查評估法、人力資本法等技術(shù)方法，重點(diǎn)審計(jì)企業(yè)落實(shí)國家節(jié)能減排相關(guān)政策、采取的相應(yīng)措施及取得的實(shí)際效果，排污費(fèi)征收、使用、管理環(huán)節(jié)各部門履行責(zé)任情況；重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)能源消耗和污染物排放統(tǒng)計(jì)上報(bào)數(shù)據(jù)真實(shí)性，節(jié)能減排目標(biāo)的階段性完成情況，以及監(jiān)督管理方面存在的問題；揭示因決策失誤造成資金和能源浪費(fèi)、偷排偷放造成環(huán)境污染等重大違法違規(guī)問題；并運(yùn)用計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)對能源消費(fèi)、環(huán)保統(tǒng)計(jì)、在線監(jiān)測數(shù)據(jù)等進(jìn)行分析，提出有利于國家節(jié)能減排政策制定和執(zhí)行、企業(yè)各項(xiàng)措施的貫徹落實(shí)、各級相關(guān)部門監(jiān)督執(zhí)法等方面的審計(jì)對策和建議。通過審計(jì)技術(shù)方法創(chuàng)新，探索以節(jié)能減排為重點(diǎn)資源環(huán)境審計(jì)獨(dú)特的工作方法，為開展全面的、系統(tǒng)的資源環(huán)境審計(jì)工作做好技術(shù)準(zhǔn)備。
（三）與投資效益審計(jì)有機(jī)結(jié)合，探索建立資源環(huán)境審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系。隨著地方投資和資源開發(fā)力度的加大，各地普遍重視投資效益審計(jì)，積累和奠定了技術(shù)、指標(biāo)設(shè)計(jì)、評價(jià)方法等一系列良好的應(yīng)用基礎(chǔ)，而資源環(huán)境保護(hù)效果是資源環(huán)境審計(jì)的最終落腳點(diǎn)，二者雖然任務(wù)、范圍、鑒證及報(bào)告的對象有所不同，但審計(jì)的許多技術(shù)方法是相似的。基層開展資源環(huán)境審計(jì)可與投資效益審計(jì)有機(jī)結(jié)合，相互融合，既審查評判公共財(cái)政資金的管理使用效益，又分析評估投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益以及增值性，還測試估量對資源環(huán)境的影響，從中發(fā)現(xiàn)傾向性、典型性的問題。借鑒投資效益審計(jì)較成熟的分析評價(jià)方式、方法，通過對資源環(huán)保效果和效費(fèi)比的鑒證，評價(jià)資源環(huán)境法規(guī)政策的科學(xué)性和合理性，幫助法規(guī)政策制定部門制訂更加科學(xué)合理的資源環(huán)境法規(guī)與制度；評價(jià)資源環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和工作效率，揭示其影響工作效率的消極因素，提出改進(jìn)建議；評價(jià)資源環(huán)境規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，有助于制訂更加科學(xué)合理的環(huán)境規(guī)劃；評價(jià)資源環(huán)境投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，提出改善資源環(huán)境投資的建設(shè)性意見，從而進(jìn)一步達(dá)到探索建立資源環(huán)境審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系的目的。
（四）嘗試開展區(qū)域資源環(huán)境審計(jì)實(shí)踐，探索構(gòu)建符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的資源環(huán)境審計(jì)模式。資源環(huán)境問題具有全球性、地區(qū)性特點(diǎn)，資源環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)需要政府調(diào)動許多部門、許多行業(yè)參與的大型活動，需要大量資金、技術(shù)、法律、政策、人員等方面的支持，資源環(huán)境審計(jì)具有同樣的特性。基層審計(jì)機(jī)關(guān)通過探索實(shí)踐，具備一定參與廣義資源環(huán)境審計(jì)的客觀條件時(shí)，可針對本地區(qū)自然條件、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)狀況實(shí)際情況，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，向政府和上級決策機(jī)構(gòu)提出試點(diǎn)開展區(qū)域性資源環(huán)境審計(jì)的可行性建議，積極參與實(shí)踐活動，推動區(qū)域性資源環(huán)境審計(jì)的順利進(jìn)行，尋求突破現(xiàn)行審計(jì)體制向現(xiàn)代審計(jì)跨越，構(gòu)建符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的資源環(huán)境審計(jì)模式的有效途徑，以達(dá)到豐富和完善資源環(huán)境審計(jì)的內(nèi)涵，既促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，又促進(jìn)資源合理保護(hù)、開發(fā)和利用以及改善環(huán)境資源狀況的審計(jì)目標(biāo)。
（五）加強(qiáng)理論研究與審計(jì)技能建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)資源環(huán)境審計(jì)的發(fā)展。資源環(huán)境審計(jì)不是傳統(tǒng)意義上的審計(jì)，其最顯著的標(biāo)志之一是審計(jì)范圍不斷擴(kuò)大，開展工作需要理論上的指導(dǎo)，基層審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)理論研究的力度，關(guān)注資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、加強(qiáng)對資源環(huán)境審計(jì)工作標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、方法、準(zhǔn)則等方面的理論研究和探索實(shí)踐，引導(dǎo)審計(jì)手段從傳統(tǒng)的賬目審計(jì)向廣泛運(yùn)用自然科學(xué)技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)審計(jì)方面轉(zhuǎn)換，為資源環(huán)境審計(jì)奠定堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，確保資源環(huán)境保護(hù)審計(jì)隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步也同步快速發(fā)展。同時(shí)，針對基層資源環(huán)境審計(jì)的現(xiàn)實(shí)，必須加強(qiáng)對現(xiàn)有審計(jì)人員審計(jì)技能的培訓(xùn)力度，引進(jìn)熟悉資源環(huán)保知識、技術(shù)的專門人才，充實(shí)審計(jì)隊(duì)伍，為搞好資源環(huán)境審計(jì)工作打下人才基礎(chǔ)，并及時(shí)總結(jié)資源環(huán)境審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，逐步建立起資源環(huán)境審計(jì)的理論框架、作業(yè)規(guī)則與報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)，使資源環(huán)境審計(jì)工作逐步規(guī)范化、制度化，穩(wěn)步推進(jìn)資源環(huán)境審計(jì)的發(fā)展。
